首 頁 國家大局 思想理論 市場經濟 民主法制 學術思潮 科學技術 中外歷史 幹部教育
當代世界 參考文摘 社會觀察 黨的建設 文化教育 軍事國防 文學藝術 特別專題
 
  民國初期外交體制的變革 王紅續  
 

 1911年10月,中國爆發辛亥革命,結束了歷時兩千多年的封建帝制,建立了中華民國。中華民國臨時大總統孫中山在南京組織臨時政府後,宣佈了以下對外政策:承認清政府與各國簽訂的所有條約有效,承認所有外債、賠款及各國在華所享有的一切權利,保護外人的生命財産等。南京臨時政府于1912年1月中旬接連三次要求列強承認,但得不到任何答覆。1912年2月12日清皇室下詔退位,2月13日孫中山辭職,並舉薦袁世凱,2月15日臨時參議院選舉袁為臨時大總統,美、英、法、德等國立即表示支援。不久,臨時政府遷到北京,中國形式上實現了短暫的“共和”與“統一”。中華民國北京政府存在了17年(1912—1928),其主要特徵是在民主共和的旗號下實行封建軍事獨裁統治。

北京政府在形式上是遵循民主共和原則、以南京政府公佈的《臨時約法》為法律依據組建的。孫中山等革命派為防止袁世凱專制,在《臨時約法》中規定了按三權分立原則限制“總統”權力的措施。儘管北京政府打著民主共和的旗號實行封建軍閥統治,但民國初期卻經歷了外交體制的實質性改革,開闢了中國外交運作方式現代化的新紀元。

外交部的改組

自1901年將“總理各國事務衙門”改稱“外務部”後,1912年又確定使用“外交部”這個名稱。民國元年(1912年)7月18日,北京政府公佈了《各部官制通則》,規定內閣總理之下設立10個部,外交部為各部之首。《各部官制通則》對外交部職權的規定是:管理國際交涉及關於居留外人,在外僑民事務,保護在外商業,監督外交官及領事館。第一任外交總長為陸徵祥。

任命職業外交家陸徵祥掌管中國外交事務,本身就是一項重要改革,順應了與國際慣例接軌的潮流。陸早年就讀于上海廣方言館,後畢業于京師同文館,精通法文,外交知識豐富。從1892年起,他歷任駐俄、奧、荷國公使翻譯,駐俄公使參贊,駐荷、俄公使等職,其外交才幹享譽海內外外交界。北京政府任命陸徵祥為外交總長之時,陸尚在國外,任駐俄公使。

回國出任外交總長後,陸徵祥按照西方國家外交部的模式銳意改組外交部。他提出了一個新的外交部組織法,即《外交部官制》,提請國會批准,于1912年10月8日公佈。外交部部務由一名次長協助總長主持。日常事務由下面一廳四司負責,即總務廳、外政司、通商司、交際司和庶政司。其中外政司和通商司是主要部門,機構龐大,人員眾多。

外交部還設有由四名秘書組成的秘書處。四位秘書擅長不同語種,包括英語、日語、法語和德語。他們的主要工作是參加外交總長或次長同各國駐北京外交使團團長的會晤。一般的外交慣例是:大使館或公使館若同駐在國政府商討某個問題,則由大使或公使本人或派代表走訪駐在國的外交部,而在當時的北京卻是相反,由外交總長派秘書去公使館答覆。因為列強是中國的“太上皇”。秘書處的另一項工作是同外國記者打交道,包括在中國出版的外文報紙,如《京津時報》和《字林西報》的記者。

此外,外交部又增設由四名參事組成的參事室。參事負責研究處理條約和有關外交部的法令、規章的實施等法律問題以及其他事務。

外交人才的選拔

清末外交官的選拔任用,如同其他部門官員的任用一樣,普遍實行“保舉制”,即由高級官員推薦。當時謀職的方法之一,就是請某一政府要員給有意想去的部門首腦寫一封介紹信。能否進入外交部門任職,並不取決於是否具備從事外交工作的專業才能,只看所找保舉官員權勢的大小。這樣一來,候選者為數眾多,魚龍混雜,使各部門特別是外交這種專業性極強部門的首腦都感到十分頭疼。在這種用人體制下,晚清外交官中雖有像郭嵩燾、曾紀澤等“不可多得之才”,但他們從整體上看未受過專門訓練,素質低劣,不通近代外交知識,不懂外文,同時民族意識淡漠,多貪小利而忘大義。

為了打破一貫實行的外交官“保舉制”,陸徵祥在回國就職前曾向袁世凱“約法三章”:第一,任命一位擅長英文的人為外交次長,並提名顏惠慶任此職;第二,外交部不向他部薦人,他部也不向外交部薦人;第三,外交部應歸陸全權領導,不得干涉外交部內務。袁世凱完全答應了陸提出的這些條件。

首先,他免去部裏一切部員的職,由他考察後再任命。他堅持寧缺勿濫的原則,新組成的外交部竟缺員一百五十名,連袁世凱的侄兒也在被裁人員之列。他宣佈,只要被推薦的人沒有受過外交專業訓練,他決不接受,既不會用其任職海外使領館,也不會讓其在部內任職。他的措施不僅受到外交部內人員的稱頌,也得到總統和總理的讚許。在陸任外交總長期間,連總統都從未把他手下或親友中的任何人推薦給外交部。

其次,規定外交官任用必須經嚴格的考試或資格審查,以保證選拔出能夠勝任稱職的外交人才。1912年頒布的《外交官領事官任用暫行章程》,把“兼通一國以上外國語言”規定為外交官錄用的必要條件,從而進一步淘汰清末外交官中的傳統型外行人員。他後來回顧這一改革時説:徵用考試時,不分省界及支配英、法、德、俄、日、西班牙、義大利等文字語言矣。對任何方面交送條子,一概拒絕,保全用人之權,不為他人所利用。由此,他選拔“不鬧笑話之外交官”的宿願才得以實現。

第三,對優秀的外交人才大力栽培,破格提拔。為了扭轉中國外交地位低下,提高中國國際地位,陸徵祥希望為國家培養大批優秀外交人才,以便將來“總算帳”時使用。比如,顧維鈞在美國哥倫比亞大學剛獲博士學位就被請回國,並在外交部任職短短幾年後就被授予中國駐美國公使這樣極重要的外交職務。

駐外使領館體制的革新

晚清時期,中國駐外使領館體制很不合理,表現在駐外使領館的經費管理混亂,駐外使領館與外交部的關係體制不順,彙報制度不規範,保密措施不力等。

清末中國駐外公使可以領到駐外任期三年的全部經費,包括他自己的薪俸、使館經費以及館員的薪金。此外,他還可以領到其所屬領事館的經費和領事的薪俸。這種做法的結果必然會使中國的駐外公使實際上在其所轄範圍內的使領業務上獨攬大權。陸徵祥就任外交總長後,堅決地改革財務制度,規定每個駐外使館都必須編造預算,其中説明人員數目、級別、薪金及使館各項開支所需津貼。預算按年度編造,而經費則按月匯撥。

駐外使領館傳統體制不合理的重要表現,是其與中央外交管理部門的關係極為不順。在經費管理和人事安排等方面皆非常混亂,造成駐外公使獨攬大權,自行決定公使隨員及使館工作人員。義和團事件之後新建的外務部試圖在這方面進行改革,但步子不大。陸徵祥上任後,第一,要求不僅是駐外使團首腦,而且連所有公使館館員、領事、副領事以及領事館館員都要經過北京外交部委任,收回了駐外使團首腦從前的人事支配權;第二,在財務制度上,駐外使館所編預算必須報外交部批准,由此收回了駐外使團首腦的財務支配權。這樣就從人事和財務管理制度上真正理順了駐外使領館與外交部之間的關係,加強了中央外交管理機構的權力,有效治理了以往駐外使節在經費使用和人事任用上的營私舞弊陋習。

除了以上幾個方面的重大改革以外,民國初期還實行國內涉外事務管理一元化,即把一切外交事務均集中于外交部,相關機構或部門只起配合作用,從而改變了晚清國內涉外交涉多元體制。此外,外交部又制訂有關法規、律例,並積極參與國際條約的談判與厘定,以使中國能夠參與國際事務,從而成為真正的國際社會成員。

進入民國時期以後,中國倣照西方模式,實行民主共和制度,以推動行政管理體制現代化。但是,“三權分立”的“民主共和”政體很快被封建軍閥所摧毀,然而陸徵祥在民國初期進行的改革,卻奠定了外交體制現代化的基礎。在整個民國時期,外交部門的專業化程度最高,造就了以顧維鈞為代表的具有世界一流水準的新型職業外交官,在很大程度上扭轉了晚清“弱國無外交”的不利態勢。(中國外交體制演變5)

 


 
   
列印本頁
好友推薦
發表觀點
相關文章
   
 
版權所有 學習時報社 電子郵件: xxsb@263.net 電話: 86-10-62805131
地址:北京市海澱區大有莊100號 技術支援:中國網際網路新聞中心,未經書面授權禁止複製或建立鏡像(2004年3月25日)