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直面複雜性和專業性加快推進財稅改革

  • 發佈時間:2015-05-25 00:32:20  來源:經濟參考報  作者:楊志勇  責任編輯:羅伯特

  ●化解改革可能面臨的僵局,必須做好財稅改革具體方案的設計工作,讓具體方案更具專業性,更有可操作性。同時,具體方案的決策過程應盡可能公開透明,讓公開透明來幫助決策。

  ●中央和地方財政關係的確定目前沒有明確改革方案。從原則上看,事權劃分應尊重中國是大國的現實,中央不可能大包大攬,關鍵是從公共服務提供優化的目標出發,合理配置事權。而且,一旦事權配置完畢,就應保持各級政府事權的確定性和穩定性,並以法律的形式固定下來。

  中央政治局通過“深化財稅體制改革總體方案”已近一年。財稅體制改革已在加快推進之中。按照計劃,現代財政制度將在2020年基本建立起來。財稅體制改革難度很大,涉及面廣,必然衝擊全社會各方的既得利益,改變利益分配格局。不同的具體改革方案對各方的影響不同。利益受損方常常會以各種各樣的冠冕堂皇的藉口阻礙改革的進行。改革不得不面對這種局面。而且,隨著財稅改革的深入,這種利益衝突會愈發凸顯。特別是,財稅改革的複雜性和專業性與利益衝突混雜在一起,又會進一步增加改革的難度。

  化解改革可能面臨的僵局,必須做好財稅改革具體方案的設計工作,讓具體方案更具專業性,更有可操作性。同時,具體方案的決策過程應盡可能公開透明,讓公開透明來幫助決策。公開透明的方案討論,可以集聚社會更多的專業力量,決策者因此可有更多更充分的方案來選擇,也可以讓那些過多強調某些部門、地方、組織、單位等利益的方案無藏身之處。

  化解改革可能面臨的僵局,不可低估財稅改革具體方案設計的複雜性和專業性。建立現代財政制度,需要在預算改革、稅制改革、中央和地方財政關係改革上有突破,並形成新的與國家治理體系和國家治理能力現代化相匹配的制度。這是改革理念在深化財稅體制改革方案設計中的體現。財稅改革必須為國家的現代化服務,必須服務國家的經濟、政治、社會、文化、生態文明建設。為此,財稅改革需要在不同領域的目標之間進行權衡取捨。不同經濟主體對與財稅改革具體方案有不同訴求,這很正常。改革方案就是要直面這些訴求,並力求在統一的框架內解決問題。

  從目前來看,預算改革方向相對明確。“全面規範、公開透明”是改革的既定目標。預算改革不僅僅是技術改革,而且還是政治改革。從技術改革的視角來看,發達國家在預算治理上的經驗和教訓都值得我們借鑒。事實上,我們也已經那麼做了。無論是政府收支分類改革,還是中期財政規劃、政府綜合財務報告制度等等,都體現了這一點。技術改革還有一定難度。在全口徑預算管理的要求下,我國已經形成以一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算四本子預算為主體的統一的預算體系,但是,國有資本經營預算的編制技術涉及許多有中國特色的難題,還需要技術攻關。國有資本經營預算收入只是體現分紅收益是否合理,有沒有必要進一步擴展?國有資本經營預算是否需要更多的其他資料作為支撐並向社會公佈?預算的公開透明與公共部門透明度提高的要求是一致的。現在的關鍵是公開的節奏。改革不能因為某些佔比很小的所謂不宜公開的數據而絆住公開的步驟。公開透明只能與整個國家的全面深化改革步驟匹配,但應該有一個更加明確的時間表,同時要對“公開透明”做一個合理的界定。在許多時候,僅僅數據公開,而不輔之以相關文字背景資料,公開透明所要實現的增強監督的目標就難以實現。

  稅制改革目標也較為明確,但在具體方案設計中,仍然有許多複雜性和專業性難題需要解決。“營改增”試點很快就要告一段落,增值稅立法必須加快。“營改增”不能忘記改革的初衷,那是為了稅制完善,為了讓增值稅的中性作用得到更充分的發揮。為此,需要解決增值稅稅率的設定難題,需要設計好金融業增值稅制類型方案。房地産稅制不能另起爐灶,而必須做好與既有的房地産相關稅制如房産稅、土地增值稅、耕地佔用稅、城鎮土地使用稅、契稅等的銜接工作。在某種程度上,新的房地産稅應該要取代這些稅種,否則,房地産所承載的稅負就可能太重。稅制改革具體方案的設計還必須面對未來直接稅比重上升條件下,個人和家庭將直接與稅務部門打交道的新局面。不合理的稅制,將會讓稅收徵管舉步維艱,不僅稅收收入收不上來,還會嚴重破壞政府的公信力。徵稅的行政思維必須轉化為法治思維。只有經過嚴格的立法程式的稅收制度,才能更容易為人民所接受。

  中央和地方財政關係的確定目前沒有明確改革方案。改革所涉及的事權劃分與財政關係密切,但從根本上説,事權劃分是行政管理體制改革和政治體制改革的難題。在事權劃分不夠規範的前提下,財政收入的劃分就缺少參照係。從原則上看,事權劃分應尊重中國是大國的現實,中央不可能大包大攬,關鍵是從公共服務提供優化的目標出發,合理配置事權。而且,一旦事權配置完畢,就應保持各級政府事權的確定性和穩定性,並以法律的形式固定下來。任何單方面改革事權配置格局的做法,都需要有對應的財權和財力轉移配套,並經由必要的法律程式。財政收入的劃分應注重收入的激勵功能,充分發揮中央和地方兩個積極性,並輔之以必要的約束機制,而非僅僅著眼于財力和短期目標。轉移支付制度改革難度極大。一般性轉移支付與公共服務均等化目標的實現密切相關,所賴以進行的公式應經過更充分的論證。專項轉移支付的透明度還需要進一步提高。

  財稅改革的內容還有許多。公共部門財務管理制度改革已經迫在眉睫。否則,一些必要的財政支出無法進行,一些項目的實施可能受阻,有力度的積極財政政策實施必然因此受影響。更重要的是,市場在資源配置中的決定性作用可能因為僵硬的財務制度而受到破壞。企業所得稅制改革也需要抓緊進行。讓成本費用的確定更加合理,讓收入的確定更符合實際,讓企業所得稅制更能適應國際稅收管理的需要。

  (作者為中國社會科學院財經戰略研究院財政研究室主任、研究員)

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