中共十八屆三中全會和四中全會要求進一步理順我國中央和地方事權與支出責任的劃分。實際上，自1994年我國開始實施分稅制財政體制以來，中央地方之間事權和支出責任的劃分問題就成了進一步完善我國財政體制、建立現代財政制度需要解決的核心問題之一，我國學術界和政府有關部門就這個問題也已經探索了多年，在許多方面達成了共識，但是問題仍然未解決。我認為，目前我國中央和地方之間事權與支出責任關係問題的癥結主要集中在三個方面：一是對中央與地方之間在辦理事務的責任與決定事務的權力方面尚缺乏全面的認識與研究；二是忽略了中央與地方之間事權與支出責任劃分中的中央有關部門（“條條”）與地方政府之間的關係問題；三是把事權與支出責任的關係片面地理解為就是對應關係，而沒有區分事權與辦事責任，沒有認識到支出責任與事權存在著必然的聯繫，而與辦事責任沒有必然的聯繫。負有辦事責任的一方不一定同時需要掌控支出責任；支出責任實質上就是事權的前提與基礎，沒有支出責任實際上就是沒有事權。

　　辦事責任與決定辦事的權利

　　從行政管理的角度看，辦事責任（以下簡稱“執行責任”）與決定辦事的權利（以下簡稱“事權”）是完全不同的兩個概念，屬於不同層級的問題。討論我國中央與地方事權與支出責任的劃分問題時首先應當搞清楚相關事務在中央和地方之間的事權和執行責任的劃分問題。從現象來看，目前存在的中央和地方共同承擔的教育、衛生、支農等多個事項的支出責任多數未明確，而少數明確支出責任的事項，上下級政府又交叉安排支出等問題，其實質都在於有關部門實際上還沒有梳理清楚事權與執行責任的關係。如果事權由中央掌控，則地方就只能承擔執行責任；如果在中央掌控事權的前提下，地方仍一味地追求事權，那就勢必出現權力與責任劃分不清的問題。

　　問題的核心在於如何確定事權與執行責任。目前有一種説法是“事權劃分的最大問題，是財力相對集中在中央、省級，而事權分散在基層。大量的具體支出責任主要落在市縣基層政府身上。”實際情況是：地方、特別是基層政府並沒有掌控通常所説的“事權”。因此，目前的首要問題是需要確定是否應當授予地方政府、特別是基層政府相關的事權以及在什麼領域、多大範圍內授予地方政府事權的問題。

　　接下來的問題是確定事權和執行責任的依據。十八屆四中全會決定全面建設法治國家，實質上是為我國劃分中央與地方之間的事權與執行責任奠定了堅實的政治基礎。在此基礎上，依法確定中央與地方之間相關領域的事權和執行責任，同時，為了確保這種事權和責任劃分的相對穩定，應當以黨中央、國務院的長期性政策作為事權與責任的劃分依據。

　　挑戰“條條”掌控的事權

　　中央、甚至各級地方政府的上級部門——即通常所説的“條條”實際上掌握著大部分事權，因此，目前討論中央與地方之間事權與支出責任劃分過程中，“條條”這個事權的掌控環節常常被忽略，而中央與地方之間事權與支出責任的問題也往往出在這裡。

　　有一種説法認為，“由於分稅制實施至今仍未明確劃分各級政府的事權和支出責任，本應通過財政體制解決的問題，卻大量以轉移支付來解決。”這種説法忽略了一個重要的“中間項”——即“條條”以及“條條”通過專項轉移支付所掌控的大量事權。

　　專項轉移支付是“條條”掌控事權的主要手段。我國學術界和政府有關部門往往過於關注專項轉移支付的“收入分配”屬性，而對其掌控事權的屬性則關注不夠。在一定意義上，專項轉移支付本身就是事權的“財政表像”。專項轉移支付規模有多大，掌握該項轉移支付的“條條”對事權的掌控能力就有多大。所謂“跑部錢進”不僅僅是“跑”財政部，而且更重要的是“跑”中央各部門。因為這些部門實際上掌握著大量的專項轉移支付資金，在這些專項轉移支付資金的背後，就是這些部門掌控的事權，這些被各個部門“分割”掌控的事權實際上已經擾亂了中央與地方之間的事權與支出責任分配關係，讓人感覺到似乎是中央和地方的事權與支出責任沒有劃分清楚。2014年10月8日，國務院發佈《關於深化預算管理制度改革的決定》在提出壓縮引起地方政府“跑部錢進”的專項轉移支付的基礎上，還明確“逐步將一般性轉移支付佔比提高到60%以上”。2013年一般性轉移支付佔所有轉移支付總額的比例為56.7%。值得欣慰的是，2013年下半年以來，中央財政壓減了一批專項轉移支付項目，下放了一批專項轉移支付項目的審批權。在安排2014年預算時，將專項轉移支付項目由2013年的220個壓減到150個左右，完成了政府工作報告提出的2014年減少1/3專項轉移支付項目的目標，儘管這個壓縮專項轉移支付的動作主要集中在壓縮專項轉移支付的項目數上而不是金額上，但是其積極意義實際上啟動了對“條條”掌控的事權的挑戰。

　　支出責任是事權的財政表像

　　如果能夠明確事權與執行責任之間的關係，再談事權與支出責任之間的關係就比較容易了。如前所述，專項轉移支付是事權的“財政表像”，不僅如此，支出責任實質上也是事權的“財政表像”，有事權必須要有支出責任，否則事權就是“空”的。所謂“空”就是沒有決定權，只有執行責任。因此，不能籠統地談事權與支出責任的關係問題，而是首先要搞清楚的是關於“事權”與“執行責任”之間的劃分問題。支出責任一般是與事權相對應的，而對事務的執行責任則不一定需要有支出責任相匹配。我國分稅制財政體制實施20余載，對中央與地方支出責任與事權劃分問題一直找不到答案，其主要癥結之一就是缺乏對事權與執行責任的進一步劃分，過分糾結于支出責任的“分配”功能。

　　中央與地方的事權均應配置相對穩定的收入

　　我國下一步的政府間財政關係調整應當著眼于進一步梳理中央與地方之間的事權與執行責任，具體分兩個層次進行：第一個層次是以支出責任、主要是以清理專項轉移支付項目為切入點，進一步梳理中央本級各個部委的事權，通過減少專項轉移支付的數量與規模，理順中央本級各個部委的事權配置，特別是需要減少部門之間的事權交叉，提高中央一級的國家治理能力；第二個層次是梳理中央與地方之間的事權與執行責任，依據國家有關法律和政策，明確中央的事權以及地方的執行責任。在此前提下，確保地方履行責任的財力。為此，需要重新設計中央與地方之間的財力配置框架，通過支出責任的配置，確保中央對相關事權的掌控能力；通過財力安排，為地方履行執行責任提供物質保障。從提升各級政府對國家以及社會治理能力的角度出發，以事權安排為前提，改革和完善我國現行的財政收入體系，統籌各項稅收和非稅財政收入，分別為中央與地方的事權配置相對穩定的收入。