商業銀行法修改在即 完善四類金融公司立法建議

　　文/清華大學國家金融研究院《商業銀行法》修法研究課題組

　　經濟的快速發展，讓四類金融公司取得較大發展，本文認為，應借《商業銀行法》修改之機，完善四類金融公司法律制度，但四類金融公司的法律定位不能完全等同於商業銀行，需在法律上進行差異化管理。

　　我國現存一些與商業銀行特徵相似的金融機構，它們能吸收特定存款，從事貸款發放業務，且以自身信用承擔償付責任，但不具有結算支付資格。這類金融機構主要包括財務公司、消費金融公司、汽車金融公司、金融租賃公司（以下簡稱“四類金融公司”）。

　　四類金融公司與商業銀行在業務上相似

　　隨著我國經濟的快速發展，四類金融公司取得較大發展，截至2014年，財務公司、金融租賃公司、汽車金融公司、消費金融公司總資産規模分別已達到5萬億、1.5萬億、5000億元、1000億元左右。在資産規模上四類金融公司不足10萬億元，而商業銀行總資産規模已超過150多萬億元，四類金融公司不及商業銀行的10%。但四類金融公司和商業銀行一樣，都是支援實體經濟發展的重要力量，且增長速度較快。以財務公司為例，近3年其從非金融機構及住戶吸收存款的增速保持在30%左右，對外貸款的資産規模增速保持在40%以上（圖1）。這説明，四類金融公司是我國存款市場和貸款市場重要的成員，具有顯著的“類商業銀行”特徵。

　　從負債業務細項（表1）看，四類金融公司與商業銀行一樣，可以吸收股東或特定對象的存款，並進行同業拆借，發行金融債券，這説明四類金融公司是存款市場的重要組成部分。

　　從資産業務（表2）看，四類金融公司以自身信用發放特定貸款，包括發放貸款、拆出資金、持有交易性或可供出售金融資産、進行固定資産投資及外匯貸款等。這説明四類金融公司是我國信貸市場極為重要的金融機構。

　　借《商業銀行法》修改之機，完善四類金融公司法律制度

　　20世紀90年代初，我國存款市場和貸款市場在探討其立法時，由於當時唯一的市場主體機構是商業銀行，因此對存款市場和信貸市場的行為立法要求直接體現為對商業銀行的機構立法，即1995年生效的《商業銀行法》。也就是説，當時的存貸業務“行為”和商業銀行“機構”是“一一對應”關係。隨著金融市場的發展，在我國開展存款業務與貸款業務的機構逐漸增多，儘管很多金融機構沒有“商業銀行”這樣的名稱，但依然開展存貸業務，尤其是四類金融公司。這時，存貸業務行為和商業銀行機構不再是“一一對應”關係，而是多個主體機構和存貸業務的“多對一”關係。現階段，基於整體銀行業存貸業務管理的需要，應該借《商業銀行法》修改之機，生成《銀行業法》，改變“商業銀行”這一“機構立法”理念，轉向為管理存貸業務的“行為立法”和“機構立法”相結合。凡是主營業務涉足了存款貸業務的機構，都應納入《銀行業法》的制度規定中。

　　信貸市場是我國第一大金融産品市場，是我國經濟發展和穩定的重要支柱。如果將吸收有限存款和發放貸款的四類金融公司，納入《銀行業法》統一立法，明確其法律地位，既可以厘定法律邊界，促進公平競爭，提高市場效率，避免監管套利，最終實現存款市場和貸款市場的統一規範，維護金融穩定，還可以為全社會提供更多存款吸收和債權融資的“正門”渠道，通過這種陽光化市場化機制，倒逼非法集資這樣的“偏門”渠道自動關閉。以財務公司為例，財務公司已經辦理集團成員的存款、結算、貸款業務，存款已按比例計提存款準備金，股權已社會化。如果能通過立法，允許滿足法定條件的財務公司獲取銀行業牌照，則有利於增加金融供給，滿足市場多層次的銀行業服務需求，實現“開正門，關偏門”的市場化目標。

　　但是，四類金融公司的法律定位不能完全等同於商業銀行，需在法律上進行差異化管理，即根據四類金融公司的負外部性程度和風險破壞力度，在法律上確定具體的業務範圍，從而實現對其“行為”的有效約束。具體而言，四類金融公司“只能吸收有限範圍的存款”，並依據這種“有限負債”特徵，只能參與其“對應的”那部分銀行業務，不能參與商業銀行全面的各項業務。與此對應的是，四類金融公司應只允許獲得“有限牌照”資質。在負債業務上，將四類金融公司納入銀行業金融機構進行監督管理，首先應允許其在吸收股東和成員單位存款之外，可以吸收公眾存款，但公眾存款應限定為大額存款，而不能吸收小額存款，也就是對四類金融公司吸收存款的能力進行一定的限定。原因之一，大額存款的負外部性小于小額存款，符合法律上的權利義務對等性；原因之二，大額存款人的抗風險能力一般強于小額存款人，可減少整體存款市場的風險強度；原因之三，大額存款和小額存款的保險機制不同，剛性保障約束和定價機制也不同，可減少對存款保險制度的衝擊。在資産業務上，四類金融公司要保持與有限負債相對應的法律權利，應對其採用“負面清單”模式，明確其不得從事的資産業務的範圍，例如不能提供信用證服務、不能進行股權投資等。對於與資産業務緊密相關的中間業務，為了盡可能減少負外部性，也應像資産業務一樣嚴格確定負面清單，從而將其置於合法的法律框架之中。例如不能具備支付結算資格、不能從事銀行卡業務，也不能參與如資産管理等委託代理業務等。

　　四類金融公司納入《銀行業法》的積極意義

　　從宏觀意義看：一是能夠建立統一的信貸的標準。四類金融公司與商業銀行執行統一的信貸標準，可以提高信貸市場效率，實現信貸資源的有效配置。二是能夠使金融系統更穩定。銀行業金融機構穩定是整體金融系統穩定的基石，四類金融公司既是重要的存款業務參與方，又是貸款業務的重要組成部分，因此是銀行業金融機構的重要構成單元，則必然是整體金融機構穩定的重要因素。三是可以避免信貸市場的監管套利。信貸市場中不同金融機構若依據不同的法律約束，受到不同的監管標準，在面臨相同業務和風險時，常常監管套利，影響了審慎監管的實效。四是可以改善金融抑制。在存款業務和貸款業務上，四類金融公司“開正門”，促使所有“有能力、有動力”的銀行業金融機構提高競爭效率，促進信貸市場多層次深度發展。

　　從微觀意義看，四類金融公司納入《銀行業法》，本質是從法律中找到合法的定位，從而獲得明確的業務邊界，厘定具體的權利義務。如果在法律上，四類金融公司僅僅作為參照管理機構，不能像商業銀行一樣獲得清晰的銀行業金融機構的法律定位，則違背“有法可依”的市場準則。

　　來源：《清華金融評論》2016年6月刊