國企改革政策落地釋放多重紅利

　　2月25 日，國資委召開“國企十項改革試點”媒體通氣會，首次公佈公眾關心的十項改革試點工作相關內容。這意味著，新一輪國有企業改革已經從政策轉向落地的關鍵時期。對此，《經濟參考報》記者採訪了國資委相關負責人和多位業內專家，深度解讀國企改革試點內容。

　　選三至五家實行董事會職權試點

　　《經濟參考報》記者從國資委獲悉，落實董事會職權已經納入十項試點，今年將在完善原有試點的基礎上擴大試點範圍，再選擇三至五戶企業進行試點，同時指導地方開展這項試點。

　　作為深化國有企業改革、完善現代企業制度的核心工作，國資委成立以來大力推進外部董事佔多數的規範董事會建設，目前已經有85戶中央企業建立了規範董事會。值得注意的是，中央企業董事會規範化運作還存在“有形無神”等問題，未發揮應有作用，根本原因在於董事會職權沒有得到真正落實。為此，2014年，國務院國資委在中央企業範圍內開展了落實董事會職權試點工作，選擇了中國節能環保集團公司、中國建築材料集團有限公司、中國醫藥集團總公司、新興際華集團有限公司等4家中央企業作為開展落實董事會職權的試點企業。

　　“這項試點的目的在於進一步明確國資委與董事會的職責許可權，依法落實董事會相關職權，完善董事會功能，增強董事會的獨立性、權威性和有效性，促進董事會規範有效運作。”國資委副秘書長彭華崗對《經濟參考報》記者表示，按照初步計劃，該項試點工作將在原有中央企業落實董事會職權試點工作的基礎上，繼續將落實董事會長期發展戰略規劃、高級管理人員選聘、業績考核、薪酬管理、工資總額備案制管理和重大財務事項管理等6項職權作為本次試點的主要內容。

　　據了解，目前，由國務院國資委牽頭，正在會同有關部門、地方國資委研究制訂《關於落實董事會職權試點工作意見》(簡稱《工作意見》)。待中央深改組審議批准後，國務院國資委和地方國資委根據《工作意見》的要求，制訂完善相關具體措施；試點企業結合本企業實際情況，按照《工作意見》的要求，制訂具體的《實施方案》。

　　中國企業研究院首席研究員李錦表示，國企改革的重點之一，就是要建立現代企業制度，而落實董事會職權，核心就是實現將所有權和經營權分離，而這次試點更是在之前基礎上的一次深化，把應該由董事會決策的權力交還給董事會，包括選人的權力，選聘經營班子的權力，真正在落實職權的同時同步落實責任，有效調動董事會積極性，促進董事會作用的發揮，為企業下一步深化改革奠定基礎。

　　將在充分競爭領域開展市場化選聘

　　市場化選聘國有企業經營管理者，是國有企業人事制度的重大改革，也是國有企業領導人員管理體制機制的重大轉變。《經濟參考報》記者從國資委了解到，作為改革試點的重要內容，今年，要探索市場化選聘經營管理者，推行職業經理人制度，以及在此基礎上的企業薪酬分配差異化實施多個試點。

　　國資委副主任張喜武表示，試點工作將在各級履行出資人職責機構直接監管的國有獨資、控股的一級企業進行，國資委和各省市將分別選擇3-5家企業進行市場化選聘經營管理者試點。而在此基礎上，優先選擇2—3戶處於充分性競爭領域的商業類企業，以及經營困難、重組改制、發展混合所有制經濟等企業，和部分條件成熟的二三級公司展開職業經理人制度試點。

　　記者了解到，市場化選聘試點包括四方面工作：一是依法落實董事會在經理層成員選聘、業績考核、薪酬分配等方面職權；二是堅持黨管幹部原則與董事會依法選擇經營管理者相結合，清晰界定國資監管機構、企業董事會、企業黨組織在經營管理者選聘和管理工作中的職責；三是主要採取公開遴選、競聘上崗、人才仲介機構推薦等市場化方式，不拘一格廣開進賢之路，遴選、吸納一批確有真功夫、市場充分認可的優秀人才到國有企業幹事創業；四是規範實行聘任制和契約化管理，簽訂聘任協議和業績合同，嚴格聘期管理和目標考核，實行市場化退出。

　　彭華崗告訴《經濟參考報》記者，此前我們在市場化選聘改革方面也做了很多積極嘗試，實際上這樣改革的目的，就是在制度層面形成完善的公司法人治理結構，改變以往的“同紙任命”為分層管理，有效解決經營管理者能上不能下、能進不能出問題，同時激發企業家隊伍活力，促進國有企業做強做優做大，這也是國資監管機構推動以管企業為主向以管資本為主的積極嘗試。

　　實際上，2015年，國資委指導寶鋼、中國節能、國藥集團，由企業董事會選聘了5名副總經理，由新興際華董事會選聘了總經理，實行聘任制和契約化管理。據新興際華集團董事長劉明忠介紹，新興際華集團通過《總經理聘用合同書》明確了相關權責，使總經理真正成為生産經營的第一責任人，明確了市場化退出機制，真正實現了市場化選聘，為構建現代企業制度提供了基礎。

　　北京師範大學公司治理與企業發展研究中心主任高明華告訴《經濟參考報》記者，目前個別國企已經開始試行由董事會選聘總經理，但還不是真正的由董事會獨立選聘，董事會選聘總經理時還存在其他非市場化因素。儘管這符合中國國情，但在符合中國國情的前提下，如何落實選擇總經理的獨立責任，是選好總經理的關鍵所在。

　　高管薪酬市場説了算

　　作為社會熱議的焦點，國有企業負責人差異化薪酬分配再度納入“十項改革試點”中。《經濟參考報》從國資委獲悉，差異化薪酬分配試點擬選擇部分主業處於競爭性行業或領域、企業公司治理機制建立健全、董事會建立和運作比較規範、已實行或正在試點職業經理人制度的中央企業開展試點，力爭到2020年左右，全面形成與國有企業負責人選任方式相匹配、與企業功能性質相適應的負責人薪酬管理辦法和業績考核評價辦法。

　　記者了解到，本次試點工作的重點是對市場化選聘的職業經理人實行市場化薪酬分配機制，可以採取多種方式探索完善中長期激勵機制，實行契約化管理，加強和完善業績考核，建立退出機制。

　　“希望通過試點工作，完善國有企業負責人薪酬分類管理制度，建立健全職業經理人薪酬管理制度，對市場化選聘的職業經理人實行市場化薪酬分配機制，探索完善中長期激勵機制，建立科學合理的業績考核評價體系，激發職業經理人創造突出業績的積極性。”張喜武對《經濟參考報》記者表示。

　　“目前我國人力資源價格不完善，特別是國有企業在考核、激勵體制等方面都存在僵化，缺乏完善的職業經理人市場化選聘制度和市場化薪酬制度，這也造成了很多企業出現高端人才流失，市場競爭力不足等問題。”李錦説。

　　多位國企內部人士表示，如何留住人才是下一步國企發展最為關鍵的問題，薪酬管理急需在機制體制和市場定價方面找到一個合理的平衡點。一方面，緩解社會輿論關於薪酬方面的爭論，另一方面，也讓企業進入“高薪—人才—高利潤”的良性迴圈，實現現代化的法人治理結構和高度透明化的選人用人體制。

　　“高管薪酬應該讓市場説了算，這就意味著去行政化也將提速。” 一位央企負責人對《經濟參考報》記者説，在薪酬和效益掛鉤的前提下，企業內部也一定會進行更加市場化的改革。特別是建立職業經理人相關制度後，市場化選聘會帶來包括崗位細分、貢獻細分、分配細分為內容的薪酬體系的完善，從而推動企業內部改革和管理提升，包括下一步員工整體收入的提高。

　　而對於薪酬分配差異化，高明華認為，不同類型國企，其負責人的激勵機制不同。對於競爭性國企來説，由於其負責人主要來自市場，其薪酬也應由市場決定，在具體薪酬制定中，應參考同行業、同規模、同地區其他競爭性企業的高管薪酬水準，在科學評價企業績效的基礎上，對負責人績效做出客觀評價，並以此作為競爭性國企負責人薪酬支付的依據。

　　七大壟斷領域開展混合所有制試點

　　作為國企改革重要組成部分，即將開展的“十項改革試點”中，電力、石油、天然氣、鐵路、民航、電信、軍工等壟斷領域將在試點基礎上進一步向社會資本放開，這也意味著，以市場化為導向的混合所有制改革正在全面提速。

　　一直以來，因為上述處於國有資本相對集中的領域，社會上普遍認為具有國有企業壟斷經營色彩。張喜武告訴記者，之所以率先在這些領域開展混合所有制改革試點示範，就是希望通過引入非國有資本的多元化投資，形成有利於參與市場競爭的治理結構和運作機制，推動相關産業發展。 記者從國資委了解到，今年上半年有關部門將確定首批試點企業，並著手制定試點實施方案，下半年正式啟動試點，穩妥有序推進相關改革工作。

　　眾所週知，發展混合所有制經濟，既是放大國有資本功能、推進國有企業轉換經營機制的有效途徑，也是促進國有資本與非國有資本相互融合、共同發展的重要方式。在李錦看來，一方面，積極發展混合所有制經濟，非公有制經濟可以通過交叉持股與國有企業優勢互補；另一方面，國有資本投資項目允許非公有資本參股，非公有制經濟將共用發展紅利。值得關注的是，針對石油、天然氣、電力、電信等不同行業特點，實行網運分開、放開競爭性業務，非公有制經濟發展空間將更大，同時有利於破除行政壟斷，非公有制經濟發展的玻璃門將消除。

　　高明華表示，有序推進國企的混合所有制改革，必須著眼于解決三大障礙：一是哪些國企可以改；二是國資流失如何界定；三是民資憂慮如何解決。國企要深化改革，必須首先通過重組或剝離做純粹的國企，即實現同一國企功能的單一化。只有如此，國企才能明確自身的發展方向，才能實現分類治理，監管部門也才能實現分類監管。在此基礎上，只有其中具有充分競爭性的國企才能發展混合所有制。其次，為了明確界定國資流失，應儘快修改企業國有資産法，加入國有資本交易程式的內容，比如，尋找受讓方的方式、受讓方的資格要求、競價方式的選擇等。在有法定國有資本交易程式的前提下，通過公開、透明的交易，此交易結果就是受到法律保護的。

　　“國企發展混合所有制，關鍵在於努力營造國有股東和中小股東平等行使權利、共生共贏的環境，而不是強調國資對民資的控制。只有實現權利平等，實現雙方權利行使的公平，國資和民資才能有效地混合，進而才能形成國資和民資的合力，也才能實現國資和民資的最大程度的增值。”高明華説。

　　10家央企子企業試點率先實施員工持股

　　值得注意的是，作為實現混合所有制的重要組成部分，員工持股計劃中通過所有者與勞動者的利益共用機制，無疑在優化股權結構、完善公司治理和建立激勵約束機制起到重要作用，但一直以來，因為任務複雜且涉及多方利益，對於員工持股問題上社會爭議很大，一些專家擔憂，一旦實施不好容易造成少數人持股、利益輸送等問題。

　　《經濟參考報》記者從國資委了解到，目前員工持股已經納入十項改革試點工作，今年計劃將在中央企業層面選擇10戶子企業，指導各省市分別選擇10戶企業開展試點工作。

　　國資委有關負責人表示，改革試點工作將在符合相關要求的前提下，從試點企業類型、出資入股方式、定價機制、動態調整機制、股權管理方式、持股方式等不同角度探索員工持股的有效模式。

　　“我們希望通過試點來探索在什麼樣的企業實施員工持股，以什麼樣的方式實施員工持股，員工怎麼轉股退股等問題，確保員工持股公開透明、防止出現利益輸送。”張喜武説。在他看來，規範有序開展員工持股，有利於企業建立利益共用、風險共擔的激勵約束長效機制，形成員工與企業的利益共同體；有利於吸引和留住人才，充分調動員工積極性、主動性、創造性；有利於進一步優化企業股權結構，完善公司治理。

　　高明華説，員工持股是國企推動混合所有制改革的一項舉措，但如果沒有相應的配套制度，則會出現一些風險，需要引起關注，這其中包括員工對抗董事會或高管的決策的風險、更大範圍內幕交易的風險、持股員工成為投機者的風險以及集體變現的風險等。

　　國資委研究中心研究員胡遲在接受《經濟參考報》採訪時表示，發展混合所有制主要是通過股權多元化來轉化國企一直以來的經營機制，而員工持股主要目的是提高員工的積極性，讓員工真正成為企業的主人，但目前看來，開展這個試點要慎之又慎，發達國家也沒有太多可參考的例子。試點員工持股的企業需要有特定的規模和類型。盲目的進行這項嘗試有可能會造成國有資産的流失，也有可能變成一個“大鍋飯”性質的改革，無法起到激勵的作用。

　　因此，高明華建議，一方面，員工持股應以部分骨幹人員持股為主，而且具有動態性，其他員工成為骨幹，也可以進入員工持股行列，這不僅有助於調動骨幹員工的積極性，也有利於調動其他員工的積極性。另一方面，員工持股應是限制性股票，這包括收益權只能通過分紅實現，以及離開企業的持有股票的員工必須出售持有的股票，且只能出售給本企業其他員工等。

　　央企兼併重組將探索專業化重組路徑

　　兼併重組將進入加速期。記者從國資委了解到，作為十項改革試點的重要組成部分，推進央企兼併重組無疑是今年國企改革重中之重。國資委將堅持“成熟一戶、推進一戶”的原則繼續深入推進，探索的重點將放在央企重組整合的具體有效模式，專業重組的有效做法、內部資源整合的有效做法等方面。

　　據了解， 2015年，國資委會同有關部門先後完成了6對12戶中央企業重組，組織3戶電信企業完成了鐵塔公司的組建。通過上述工作，初步探索了以鐵塔公司為代表的共用競合模式、以國家電投為代表的産業鏈縱向聯合模式、以中國中車為代表的産業鏈橫向聯合模式。

　　國資委副秘書長彭華崗對《經濟參考報》指出， 推進中央企業兼併重組，對於解決國有資本佈局結構不合理、資源配置效率不高、同質化發展等問題意義重大。下一步試點的主要內容，一是探索中央企業重組整合的有效模式。通過試點工作，探索中央企業重組整合的路徑選擇和具體模式；探索企業重組後，實施業務整合、消除同質化競爭、實現提質增效的有效做法；二是探索專業化重組的有效做法。根據國家戰略需要，探索在中央企業之間集中優勢資源，實施專業化重組、組建股份制公司的有效做法，減少重復投資和同質化發展；三是探索企業內部資源整合的有效做法。

　　他告訴記者，試點的主要目的，就是希望在實踐中探索在企業內部實施重組整合、優化資源配置效率，推動企業提質增效轉型升級的有效做法和舉措，同時總結內部整合過程中清産核資、業務整合、債務處置、冗員分流等方面的成功做法和經驗，來指導下一步大規模的兼併重組。

　　中國鐵塔是由中國移動、中國聯通和中國電信出資設立的通信基礎設施綜合服務企業，組建期間，又正值中央《關於深化國有企業改革的指導意見》醞釀出臺。可以説，鐵塔公司成立之初就被賦予了建立國企改革樣板的重要使命。中國鐵塔股份有限公司董事長劉愛力介紹説， 在歷時一年的資産清查工作基礎上，公司與中國電信、中國移動和中國聯通簽署存量鐵塔相關資産交易協議，以發行股份加支付現金的市場化方式，收購三家電信企業存量鐵塔資産，並同步引入新股東中國國新。交易完成後，中國鐵塔將由中國移動持有38%股份、中國聯通持有28.1%股份、中國電信持有27.9%股份、中國國新持有6%股份。截至目前，公司與三家電信企業基本完成存量鐵塔資産交割，實現對鐵塔的全國統一運營。

　　他表示，經過一年多的努力，公司初步形成了以“共用競合”為核心的鐵塔模式。通過建設、維護、管理的“三合一”，杜絕重復建設和重復運營，新建鐵塔共用水準大幅提升，新建鐵塔共用率迅速提升到75%，少建鐵塔站址26.5萬個，節約行業投資近500億元、維護費用近40億元，減少土地佔用13000畝。通過增資擴股和引入新股東，以近20%溢價、近千億元的現金支付和股份增發收購三家電信企業存量鐵塔相關資産，實現了國有資産的有效增值。

　　國家行政學院研究員張春曉對《經濟參考報》記者表示，在模式選擇上，央企兼併重組主要有縱向和橫向兩種，縱向是通過上中下游的強強聯合，延伸和優化産業鏈；而橫向是處在産業同一個節點上的企業通過兼併重組實現規模優勢。相比而言，在他看來，橫向兼併重組能夠更加有利於針對需求端提供更加有效的供給。使資源能夠更加優化。更有效提升國有資産的運作效率，避免重復建設和重復投資。而在具體的做法上，他表示，要加快推進國有資本投資公司試點，充分發揮國有資本經營公司的功能，成為兼併重組的運作平臺，這樣就容易用市場化的方式推進兼併重組。

　　張春曉還表示，今年是國企改革的落實年，兼併重組的力度還會加大。要切記的是，不能為了重組而重組，不能搞拉郎配，也不能簡單一加一等於二的重組。兼併重組要避免形式重組，不能簡單為了求大而重組，要注重內涵，要有利於提升資産配置效率，有利於行業發展。此外，在新一輪央企兼併重組中，要注重行政引導，市場主導，二者缺一不可，既要避免純粹行政化重組，也要避免放羊式的重組。只要能交給市場解決的就一定交給市場，不能交的要堅決做到引導好管得住。三是一定強化國有資産監管，出資人的監管一定到位，避免在兼併重組過程中出現新的國有資産的流失。

　　國新、誠通兩公司納入國資投資運營公司試點

　　在當前國企改革當中，“改組組建國有資本投資、運營公司”是深化國企改革的一項重要任務，也是一大亮點。記者了解到，今年這項改革將再下一城，國資委將選擇3-5戶企業開展國有資本投資公司試點，推進誠通集團、國新公司改組為國有資本運營公司工作。

　　事實上，這項試點早在2014年就已經展開，國資委選擇了中糧集團、國家開發投資公司(以下簡稱“國投”公司)開展國有資本投資公司試點，授權2戶企業董事會行使部分出資人權利；2戶企業開展了業務結構優化、總部機構調整、管控模式重塑、資本專業運作等改革工作，取得了重要階段性進展；同時還向誠通集團、國新公司2戶企業劃轉了部分上市公司股權，指導企業開展國有資本運營工作。

　　據國資委相關負責人介紹，改組組建國有資本投資、運營公司，是完善國有資産管理體制、以管資本為主加強國資監管的一項重要任務。開展這項試點，主要在三方面進行積極探索：一是試國資委與企業的關係，探索完善的國有資産監管方式；二是試國有資本如何開展專業化運營，探索有效的國有資本投資運營模式；三是試國有資本投資運營公司內部如何改革，探索市場化的企業經營機制。

　　作為試點企業之一國投公司的掌門人，國投董事長、黨組書記王會生感觸頗多，他告訴記者：“試點試什麼？我們認為，要以問題為導向，以形成市場化發展運作機制為核心，通過試點，探索回答國有資本投資公司的功能定位、體制機制和運營模式等重大問題。”

　　據他介紹，國投公司展開試點主要內容一是試方向，進一步明確國有企業的發展定位。到2020年，國投將形成基礎産業、前瞻性戰略性産業、金融及服務業、國際業務四大戰略業務單元。二是試方式，探索市場化、有活力的體制機制和運營模式。“這麼多年，活力不夠，市場不夠，機制不到位，通過這兩年的改革工作，我個人覺得應該是加大授權的力度，真正給企業責權利相匹配，相統一的市場機制和活力。真正把企業作為市場獨立的成分，把該給他的東西全部給他。”

　　除了企業試點，地方國資也開始在改組組建國有資本投資運營公司方面邁出實質性步伐。例如江西在改革國有資本授權經營體制方面進行了積極探索，先後將7家省屬股權多元化國企國有股權注入省屬國控公司，將其打造成為資産總額670多億元的省級産業投融資平臺。

　　張春曉對《經濟參考報》記者表示，國有資本投資公司具有投資公司的功能，但它更要具有國有資産的主要功能。其重要功能就是要搭建三個重要的平臺，一是落實國家戰略，推進産業轉型升級的重要平臺；二是實現國有經濟佈局結構調整，推進産業集聚；三是開展國有資本市場化運作，發展混合所有制經濟，增強國有經濟的功能和效率。通過這三個平臺，市場化就自然而然推進了。國有資本在市場中進退自如，收放有度，就能夠實現。進一步增強國有經濟的活力、控制力、影響力。

　　而對於政府而言，在他看來，權利清單和責任清單的做法值得借鑒，對於國資監管給出了非常強的分界線。“當強調以管資本為主，就會把國有資産的經營權和管理權放給了企業。在這個時候，隨著進一步的推進，將會把國有資本的經營權，以及國有資本的管理權，逐步移交給國有企業。”