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劉尚希:營改增提高地方增值稅分享比例可不可行?

  • 發佈時間:2016-04-18 09:53:00  來源:中國經濟網  作者:佚名  責任編輯:羅伯特

  中國經濟網編者按:5月1日起,備受關注的營改增將全面實施。有觀點認為,營改增使中央從地方拿走了更多,可以通過增值稅分享比例的調整來彌補地方財力的“損失”。中國財政科學研究院院長劉尚希認為,稅制改革不僅是對中央地方財政收入分配關係數量上的調整,而且對中央地方稅源結構、稅收品質等都會産生重大影響。中央地方財權劃分,對地方政府行為將會産生重大影響。如果地方增值稅比例提高,從眼前看,可解決地方因營改增造成的短收問題,但從長期看,可能出現激勵不相容的後果。地方為了獲得更多財政收入,將會追求更大的投資額、上更多的項目,也就是可能走“招商引資”的老路,對經濟的整體轉型升級和結構調整帶來不利影響。

  結構性改革視角下的營改增

  2016年《政府工作報告》中提出,從5月1日起全面實施營改增,引起社會各界高度關注。政商學各界從各自不同的角度,對營改增給産業分工、行業發展、稅制結構等不同方面帶來的影響做了較為深入的分析,從不同的側面可以了解觀察營改增帶來的巨大效應。其實,營改增作為牽一髮而動全身的改革,其對改革的影響不是局部性的,而是整體性的。從全局性、前瞻性的視角來觀察,即把營改增放在政府與市場關係、政府與社會關係、中央與地方關係這三個維度來考察,其産生的效應是牽引性的,也是輻射性的,可以有效推動國家治理結構的重塑。

  在政府與市場關係維度,營改增提升市場在資源配置中的決定性作用

  隨著營改增試點的全面實施,增值稅取代營業稅,將兩者並行存在於二産業和三産業的流轉稅二元稅制模式轉換為一元稅制模式,增值稅覆蓋所有貨物、服務的生産、流通和消費。這使稅制中性化的程度得以提高,為市場在資源配置中決定性作用的發揮創造了更優的稅制環境。

  營改增有利於産業分工細化。營業稅以營業額為稅基,按固定比例徵收,重復徵稅特徵明顯。營改增從制度上消除了重復徵稅,使我國流轉稅的稅收中性特徵進一步強化,降低了稅制對市場産生的扭曲性影響,企業不再有為避稅而選擇“大而全”“小而全”的組織結構,也不再有購買服務不能抵扣的後顧之憂,從而促進服務業特別是研發等生産性服務業發展。這一方面細化了産業分工,拉長了産業鏈,另一方面,也解除了因重復徵稅而對服務業帶來的稅收抑制,同時,也擴大了服務業的市場,可促進服務業的生産和消費。

  營改增有利於産業之間的融合發展,促進工業服務化。産業分工細化與産業相互融合發展是當前産業結構演變的基本趨勢,並不斷向工業服務化方向發展,推動産業結構高級化,提高全要素生産率。貫通服務業內部和二三産業之間抵扣鏈條,與當前從産品為中心轉向以服務為中心的二三産業相互滲透的發展趨勢相適應,能夠為製造業、服務業融合提供良好稅制環境。製造業購買服務,可以獲得增值稅發票作為進項稅額抵扣,與不能抵扣的情形相比,相當於給製造業提供了稅收激勵。營改增鼓勵製造業購買服務,尤其是生産性服務,如技術研發、技術轉讓和諮詢服務等,也有利於推動傳統工業向服務型工業轉變,促進工業服務化。

  營改增有利於激化微觀主體活力,推動大眾創業和萬眾創新,給經濟發展注入新動能。營改增使得國民經濟生産、流通、服務的各環節稅收抵扣鏈條完整,從制度設計上徹底消除重復徵稅。在營改增試點全覆蓋的同時,徹底向消費型增值稅轉型,新增不動産所含稅收可以抵扣。增值稅擴圍和轉型,産生了疊加的減稅效應。截至2015年底,累計實現減稅6412億元,預計2016年的減稅金額將超過5000億元,而且在營改增後“確保所有行業稅負只減不增”。從降成本來看,營改增是典型的通過改革降成本,具有長效性,這與通過優惠政策短期降成本結合起來,可以實現改革效應與政策效應的疊加放大。

  稅制統一、稅收中性、稅負減輕,促進製造業、現代服務業的分工細化和相互融合發展,激化市場主體活力,為産業結構轉型升級提供了新動能。歸結起來,就是促進市場在資源配置中起決定性作用。營改增試點的全面實施,使十八屆三中全會提出的政府和市場關係改革得到實實在在的深化,更好地發揮政府作用,使政府有為。同時,促進市場發揮資源配置的決定性作用,使市場有效。

  在政府與社會關係維度,營改增能夠激化社會主體的活力

  營改增看似稅制改革,屬於經濟層面的改革,其實,也可以牽引社會改革,從促進社會建設和改善民生,激化社會主體活力。

  營改增能夠有效促進就業。營改增的減稅效應,不只是在經濟降速條件下穩住存量崗位,也有利於新增就業崗位。服務業是中小微企業生存發展的主要領域,隨著服務業整體稅收環境的不斷改善,中小微企業的發展將會迎來新的春天。中小微企業蓬勃發展,不僅能夠提供更多就業崗位,而且也能提升就業品質,擴大正規就業。同時,企業成本降低,創業空間變大,通過創業帶動就業。有了更多的就業,老百姓就能有更多收入,從而有利於改進民生。就業擴大,收入增多,社會預期穩定,消費與投資也能跟進,就可形成經濟與社會的良性迴圈。

  營改增能夠促進産學研的結合。二元稅制的消除,促使研發部門從“大而全”“小而全”的組織形態中獨立出來,使分工進一步細化。研發機構的發展也使營改增改革從經濟層面走向社會層面。眾所週知,科研院所具有研發優勢,而很多科研院所是事業單位,不是經濟組織,屬於社會主體。科研院所為企業提供服務,走向産業化、市場化,涉及到政府與社會的關係,而與企業的這種融合又涉及到社會與市場的關係。營改增對研發服務的稅收激勵,可促進科研院所的社會化和市場化,為其提供了更大的發展空間,從而推動産學研的融合。如果有事業單位體制改革的配合,産學研結合將會迎來新的發展階段。

  營改增有利於推進創新驅動戰略實施。創新是社會活力的體現,也是引領發展的第一動力。創新主體,既有經濟主體,也包括社會主體。思想家、理論家和科學家都是重要的創新主體,他們的成果有更廣闊的應用舞臺,能夠通過間接的市場化和産業化造福社會,將能大大激化社會主體的創新活力。這是經濟主體創新的源頭活水,創新驅動就有了根基。比減稅更重要的是,營改增對服務業的改革效應是擴大了各行各業對創新服務的需求。産品、工藝、管理和商業模式的創新體現在經濟領域,其需求會擴大到對社會領域、科研院所、教科文衛提出新的需求,從而牽引其發展。就此而論,營改增有利於培養大眾創業、萬眾創新的熱情,釋放全社會創業創新潛能,以社會活力的提高推進創新驅動,從而為創新驅動戰略的實施注入社會動力。

  在中央與地方關係維度,營改增牽引財政體制改革

  營改增後,地方主體稅種缺失,倒逼財政體制(中央與地方財政關係)的改革。如何重構地方稅體系,就成為首要問題。有觀點認為,營改增使中央從地方拿走了更多,可以通過增值稅分享比例的調整來彌補地方財力的“損失”。但稅制改革不僅是對中央地方財政收入分配關係數量上的調整,而且對中央地方稅源結構、稅收品質等都會産生重大影響。中央地方財權劃分,對地方政府行為將會産生重大影響。如果地方增值稅比例提高,從眼前看,可解決地方因營改增造成的短收問題,但從長期看,可能出現激勵不相容的後果。地方為了獲得更多財政收入,將會追求更大的投資額、上更多的項目,也就是可能走“招商引資”的老路,對經濟的整體轉型升級和結構調整帶來不利影響。營改增,把財政體制改革帶到了一個十字路口。

  中央與地方財政關係的重構,不僅涉及中央地方財力的分配,而且要對包含財權、事權和財力的財政體制三要素進行重新匹配組合。財權劃分上要綜合考慮稅權、費權、産權等,徹底調整中央和地方財權劃分範圍和方式。對中央和地方事權劃分進行調整,使廣義財權、事權劃分同步推進。

  營改增為國家縱向治理結構改革提供了契機。營改增對中央與地方財政體制改革提出了迫切要求,而這恰恰是縱向國家治理結構的核心內容。與形成相對獨立的地方治理體系相適應,營改增之後的首要任務是形成相對獨立的地方稅體系,讓地方有一定的預算平衡能力。地方稅體系的完善既要發揮地方政府的積極性,又要體現轉變經濟發展方式、擴大內生增長動力的戰略方向,即在保持現有中央和地方財力格局總體穩定的框架下,應構建主要以收入—消費為稅基的地方稅體系。這需要打破教科書上的教條,從現階段的我國現實出發配置中央地方稅種。

  總體看,當前的結構性改革實質上是國家治理結構改革。財稅改革作為全面深化改革,也就是國家治理結構改革的突破口,是與財政作為國家治理基礎和支柱的定位是分不開的。營改增作為財稅改革的重要內容,放到國家治理結構這個大框架下來看,其牽引性、推動性、輻射性等是相當顯著的,説營改增牽一髮而動全身並非虛言。所以,我們對營改增的認識也應跳出行業、産業等經濟視角,而是基於國家治理結構重塑來看待,即從國家治理結構的高度來認識、完善營改增。

  (作者劉尚希授權中國經濟網發佈此文)

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