白蛇傳中有水漫金山、施耐庵筆下有焦山、劉備招親有北固山、米芾流連忘返有南山，為讓這四座名山的魅力能夠久遠地持續，江蘇省鎮江市起草的《鎮江市金山焦山北固山南山風景名勝區保護條例》（以下簡稱《條例》），于12月4日正式通過江蘇省人大常委會會議表決。

　　在保護風景名勝的背後，該部法規的出臺還有更為重大的意義。“這在我國的法治史上是可以記下一筆的。”正如中國社會科學院法學所教授李忠所言，在我國《立法法》首次大修、所有“設區的市”都被賦予立法權之後，首部由地方出臺的法規正是該《條例》。

　　立法需要尊崇民意

　　“這是一次民意大匯集的探索。”鎮江市人大常委會黨組書記、常務副主任張慶生如此總結《條例》的出臺，制定法規是為了保護風景名勝區，也是為了保護群眾的利益，一定要充分尊重和吸納社會各界的意見，讓群眾掌握法規條文的“話語權”和“主動權”。

　　“開門立法、民主立法”是鎮江市人大制定首部法規的指導思想。記者了解到，鎮江市人大與當地門戶網站合作，在網路上徵集民意，累計有15萬人次參與，梳理形成市民意見建議1200余條。鎮江市人大常委會主任會議成員分別帶隊赴基層立法聯繫點調研10余次，積極向基層徵集立法建議。

　　正是在廣納民意的基礎上，《條例》得到了不斷完善和改進。從8月底《條例（草擬稿）》形成，到10月30日鎮江市七屆人大常委會第二十九次會議“二審”通過，60多天的時間裏，先後9次對條例進行逐字逐句的斟酌修改。

　　“可以説，首部法規是由市人大、法律專家和廣大熱心市民共同完成的。”鎮江市人大常委會黨組副書記、市人大法制委員會主任委員陳蘇直言，沒有市民廣泛的參與和支援，這麼短時間內完成法規是不可能的。

　　法律的制定，歸根結底，是為了讓人們更好地生活，尊崇民意是立法的原則之一。事實上，沒有《立法法》的修改，便沒有保護四山《條例》的出臺，《立法法》的修改是最大的民意所向。

　　今年3月15日，十二屆全國人大三次會議通過了關於修改《立法法》的決定，這是《立法法》頒佈施行15年來的首次修改。其中，權力下放正是《立法法》修改的一大亮點。新《立法法》通過表決時，全國設區的市有284個，尚沒有地方立法權的有235個，全部被賦予了地方立法權，此外，還有30個自治州、3個不設區的地級市也同時擁有了該項權力。

　　經濟發展進入新階段，地方城市迫切需要一定的立法權以破解發展中遇到的難題。地方有了立法權，不僅可以解決經濟社會發展過程中大量事務無法可依的情形，同時也會倒逼地方政府提升依法行政水準，避免限行、限購、限號等“任性”舉措的動不動就出臺。

　　只有良法才能善治

　　豐富的旅遊資源是鎮江市得天獨厚的資源稟賦，是自然與歷史對當地的厚愛。然而，與全國許多地方一樣，近年來，景區文物資源慘遭破壞、景區設施被毀壞、違章搭建、違規開發的現象時有發生，景區駐留單位、居民與景區生態保護的矛盾日益突出，加強保護的呼聲越來越高。

　　為了給鎮江市民和子孫後代留一片青山綠水，制定一部符合當地風景名勝區實際情況、便於操作的地方性法規十分必要，這是《條例》制定的初衷，也是必然的選擇。

　　只有良法才能實現善治。“以往，一些行政機關覺得立法誤事，怎麼方便怎麼來。”全國人大代表、重慶市律師協會會長韓德雲説，只有于法有據，才能保證重大決策的科學性和民主性，並保證其長期性和穩定性。

　　據鎮江市人大常委會法工委主任張蕾介紹，根據地方立法許可權和鎮江“生態領先、特色發展”的戰略定位，6月初，鎮江市人大啟動了立法調研工作。先後向“一府兩院”、黨委各部門、市政協辦、全市黨代表、全市各級人大代表和政協委員等發放600多份立法項目徵集函，並通過媒體發佈公告，向全社會公開徵集立法項目建議。此外，鎮江市人大還召開了17場立法專題座談會，盡可能全方位、多渠道徵求意見。經過梳理，共形成24件立法項目建議，並最終將首部法規鎖定在“金山焦山北固山南山風景名勝區”的保護。

　　“目前改革發展對立法的要求，不僅是總結實踐經驗、鞏固改革成果，更是需要以立法凝聚發展共識，通過立法做好頂層設計，引領改革進程、推動地方發展。”張慶生介紹道，為確保鎮江地方法規能夠立得住、行得通、真管用，立法品質是關鍵。鎮江市人大緊緊圍繞建立健全地方立法工作制度，先後通過了15項制度，明確了有關立法工作主體職責，規範立法工作流程，確保各項立法工作都嚴格運作在規範化制度化的軌道上，為地方立法權的正確有效行使提供了制度保障。

　　為給首部法規的出臺提供足夠的“智力”支撐，鎮江市先後4次召開立法專家諮詢論證會，參與法規框架結構、具體條文的論證和起草；先後6次召集28個相關單位和部門以及“兩代表一委員”共同座談，在起草、論證、協調、審議等各個環節，廣泛吸取智庫意見，確保良法出臺。

　　有權也要避免“任性”

　　所有設區的市都擁有了地方立法權，固然有其重大的歷史意義。然而，人們不免擔心，如果這麼多地方都有了立法權，立法主體與層次都增多的情況下，如何來保證法制的統一？怎樣避免立法過多過濫？有的地方會不會變為長官意志？

　　“維護法制統一才能保證法律能夠正確有效地實施。”全國人大常委會法制工作委員會副主任鄭淑娜介紹道，為杜絕地方立法的隨意性，防止某些地方將立法作為地方利益或者少數人利益的“令箭”，修改後的《立法法》在事前、事中和事後建了幾道防線。

　　首先做到“全面賦權、穩步推進”。法律規定，省一級人大常委會要根據設區的市的人口數量、地域面積和經濟社會發展情況，以及立法需求和立法能力等，來綜合考慮確定設區的市開始制定地方性法規的具體步驟和時間，一定要穩步推進。

　　其次，新《立法法》對地方立法許可權定在城鄉建設和管理、環境保護和歷史文化保護範圍內，同時必須遵守不抵觸原則，設區的市制定地方性法規，不得與國家的法律、行政法規包括所在省的地方性法規相抵觸。此外，設區的市制定出的地方性法規要報省一級人大常委會批准後才可實行。

　　第三，新《立法法》還強化了備案審查制度，規定地方性法規要報全國人大常委會和國務院備案，地方政府規章要報國務院備案，審查過程中如發現有違法情況的，要依照法律規定予以糾正。

　　在有“放”有“限”的前提下，地方如何才能接得住立法的“大權”？首要的就是加強設區市人大的自身建設，夯實立法人才基礎，強化自身立法實力。

　　鎮江是如何率先出臺地方性法規的？張蕾向記者介紹，新《立法法》剛一通過，鎮江市人大常委會就先後組織赴無錫、徐州、南京、蘇州、重慶等省內外有立法權的地區學習考察立法工作，並連續召開針對新《立法法》的專題學習和全市立法工作培訓會，進一步提升了鎮江的立法能力和素質。與此同時，鎮江市人大常委會還強化了人大“智庫”作用。如，與江蘇大學文法學院共建市人大制度理論與實踐創新研究基地，為地方立法權實施探尋優化路徑；充分發揮市人大常委會專家庫中城鄉建設、環境保護、歷史文化保護和法學方面的專家作用，積極開展立法調研；成立立法專家諮詢組，為當地科學立法、民主立法提供長久的智力支撐。（經濟日報記者 李 哲）