一、“十二五”以來的成就和經驗

　　（一）成就

　　1、總量增加

　　——我國經濟總量穩居世界第二位，十三億多人口的每人平均國內生産總值增至七千八百美元左右。

　　2、結構優化

　　——第三産業增加值佔國內生産總值比重超過第二産業，常住人口城鎮化率達到百分之五十五，一批重大科技成果達到世界先進水準。

　　3、民生改善

　　——新增就業持續增加，貧困人口大幅減少，生態文明建設取得新進展，人民生活水準和品質加快提高。

　　4、改開深入

　　——全面深化改革有力推進，依法治國開啟新征程，對外開放不斷深入，我國成為全球第一貨物貿易大國和主要對外投資大國。

　　5、文化發展

　　——中華民族偉大復興的中國夢和社會主義核心價值觀深入人心，國家文化軟實力不斷增強。

　　6、黨建強化

　　——全面從嚴治黨開創新局面，黨風廉政建設成效顯著，贏得了黨心民心。

　　（二）經驗

　　1、做到了“四個堅持”

　　——堅持和發展中國特色社會主義。

　　——堅持“四個全面”戰略佈局。

　　——堅持統籌國內國際兩個大局。

　　——堅持穩中求進工作總基調。

　　2、探索了“三個新”

　　——善於創新，深化對共産黨執政規律、社會主義建設規律、人類社會發展規律的認識，形成一系列治國理政的新理念、新思想、新戰略。

　　3、突出了“六個重點”

　　——積極引領經濟發展新常態。

　　——著力推進改革開放。

　　——加強和創新宏觀調控。

　　——有效化解各種風險和挑戰。

　　——保持經濟平穩較快發展和社會和諧穩定。

　　——開展“三嚴三實”等黨的建設。

　　 二、“十三五”國內外形勢分析

　　（一）仍處於可以大有作為的重要戰略機遇期

　　1、和平與發展的時代主題沒有變

　　——世界多極化、經濟全球化、文化多樣化、社會資訊化深入發展。

　　2、世界經濟在深度調整中曲折復蘇

　　——世界經濟總體在復蘇，為十三五時期中國的對外出口和投資提供了支撐。

　　3、新一輪科技革命和産業變革蓄勢待發

　　——以資訊技術、智慧製造技術、新能源技術為代表的新技術正在取得新的突破，相關新興産業正在成長。

　　4、全球治理體系深刻變革

　　——發展中國家群體力量繼續增強，國際力量對比逐步趨向平衡。

　　5、我國物質基礎雄厚、人力資本豐富

　　——三十多年的改革開放和經濟發展已積累了較雄厚的物質基礎和豐富的人力資源。

　　6、市場空間廣闊

　　——消費結構還在升級，“學樂康安美”新五大需求比重不斷上升。

　　7、發展潛力巨大

　　——工業化進入知識和技術密集型重化工業和生産性服務業相交融發展的新階段。

　　——城鎮化進入到加速階段的下半場，進入仍然在快速推進但主要是提高城鎮化品質的新型城鎮化階段。

　　——區域經濟一體化快速推進。區域經濟一體化的推進可以提高效率。中西部地區還有巨大的發展潛力。

　　8、新的增長動力正在孕育形成

　　——經濟發展方式加快轉變，改革還在深化，創新驅動加快。

　　三、“十三五”期間面臨的重大挑戰

　　按照《公報》的説法，“十三五”面臨“諸多矛盾疊加、風險隱患增多”的嚴峻挑戰。主要挑戰可以概括為以下九個方面。

　　（一）“十三五”期間的挑戰

　　第一，全球經濟貿易增長乏力。全球經濟貿易增長乏力，原因是2008年以來的國際經濟危機還沒有完全退出，它的影響還在。更主要的是，最近若干年來，貿易保護主義開始抬頭，尤其是針對中國的産品出口的貿易保護主義在抬頭。所以，這對我們今後的出口和對外投資都會産生不利的影響。

　　第二，地緣政治關係複雜多變。隨著中國經濟總量成為世界第二，很多大國對中國有了一些防範心理，周邊國家也對中國有些芥蒂。同時，傳統安全威脅和非傳統安全威脅交錯，使得中國“十三五”期間的外部環境的不確定性增加。

　　第三，經濟增速在換擋。“十二五”本身也是在換擋，一直在換擋。從2010年第一季度的12.1%一直往下，已經到了2015年第三季度的6個點，底部還沒有探明。“十三五”前期，我們還可能面臨更低的可能性。經濟增速的換擋是過去三十多年來沒有遇到的問題。過去三十多年，我們遇到的大多是經濟週期的波動，即週期的波動是下降還是反彈到原來的高度等問題。現在的經濟換擋，或者是説就發展階段的轉換，或者是步入新常態，那就意味著經濟增長的高速要轉入新的增長平臺，不能反彈到原來的高度。這對我們來説，代表了前所未有的挑戰。

　　第四，結構調整陣痛。過去主要是通過粗放發展的模式，發展高投資、高效能、高排放的産業。現在遇到瓶頸了，必須要淘汰它。同時必須大力發展新的産業。在這個轉換調整過程中，有一批企業和行業面臨生死存亡的考驗。“十三五”還要繼續進行，這是一個巨大的挑戰。

　　第五，增長動能轉換。增長動能也就是增長動力的挑戰。原來的“三駕馬車”越來越靠不住了，今後必須要依靠“三大發動機”。“三大發動機”的培育需要一個過程。增長動能的轉換過程是面臨挑戰的。

　　第六，經濟泡沫的風險加大。過去多年的高速增長積累了資産價格泡沫、産能過剩、地方債務風險、影子銀行等經濟泡沫。經濟泡沫現在還沒有消除。“十三五”期間，我們必須解決它，這是一個挑戰。

　　第七，社會發展轉型帶來挑戰。中國進入中等收入階段，貧富差距仍然比較大，社會矛盾一部分在加劇，老百姓對權利的訴求在增加。在“十三五”期間怎麼應對社會轉型，這也一是個挑戰。

　　第八，資源環境的約束。資源越來越短缺，環境污染的壓力仍然很大。大氣、水、土壤，這些污染的增量控制可以有所成效，但是已經污染了的存量部分的解決還需要時間。在“十三五”期間，這將面對更加艱巨的任務，是一個巨大的挑戰。

　　第九，人口紅利消失。自2011年開始，15歲到64歲之間的生産性人口占總人口的比重開始下降，人口紅利正在消失。這個過程還沒有結束，“十三五”期間仍然處於這個通道上。當然，放開兩胎會有所緩解，但是短期內不足以扭轉人口結構變化、勞動力結構變化對中國經濟的衝擊。

　　（二）經濟逐漸步入新常態

　　經濟步入新常態的特徵是什麼？

　　第一，增長速度要從高速轉到中高速，6%—7%。

　　第二，發展方式要由規模速度型轉向品質效益型。原來我國主要是追求規模的擴張、速度的提高，“十三五”期間將更多地強調品質和效益，即所謂的“提質增效”。這是新草案所要求的。

　　第三，經濟結構調整要從增量擴能為主轉向調整存量、做優增量並舉。我國過去是粗放發展，所以在增量上不斷擴大，擴大産能。今後，存量要調整，有些存量逐漸要淘汰。增量不是一種平面的擴張，而是要做優，要優質、高效。

　　第四，發展動力要由主要依靠資源、低成本勞動力要素驅動轉向創新驅動。由“三駕馬車”轉到“三大發動機”，是指“三駕馬車”是需求鞭策動力，“三大發動機”是供給鞭策動力。這説的是什麼？從供給的內部來看，也有轉換的問題。從原來主要依靠一般性的要素，轉向今後高技術、人才、資訊這樣一些要素。當從需求的定位來看，原來主要依靠外需轉到主要依靠內需，由原來的依靠投資轉到依靠消費，由原來依靠政府投資轉到主要依靠社會投資。總之，整個動力體系要發生基本變化。這是新常態的要求。

　　（三）不解決這些問題就不是全面小康

　　“十三五”處於全面建成小康社會的決勝階段。全面建成小康社會，有很多指標要檢驗，老百姓要評價。怎麼來實現？決勝階段要解決什麼問題？必須要把現在與全面建成小康社會不配套的、不相適應的、達不到要求的問題解決了，然後才能説全面建成了小康社會。哪些問題必須要解決？

　　第一，要消除貧困。全國大多數地區的問題是不大的。但是，中國地區差距很大，貧富差距很大，收入差距也很大。一些貧困地區也要建成小康社會，這是必須要解決的問題。所以這次特別強調精準扶貧、精準脫貧，一一對應，否則就不能説我們是全面建成小康社會。讓那些落後地區也建成小康社會，這是“十三五”最大的問題。

　　第二，要解決發展方式粗放的問題。轉變經濟發展方式的問題，整體來説，我國創新能力還不夠強，部分行業産能過剩很嚴重，有些企業效益不太好，重大安全事故頻發，經濟泡沫比較嚴重。這一系列問題都説明，發展方式總體還比較粗放，這是“十三五”期間必須解決的。解決了這個問題，我們才真的步入新常態，全面建成小康社會。

　　第三，要解決城鄉區域發展不平衡問題。目前，城鄉的差距仍然比較大，城鄉居民的收入差距仍然在3倍左右。區域的差距也很大，東西、西部、南北的差距也很大。要全面建設小康社會，就必須縮短這些差距。

　　第四，要解決資源環境的約束。現在我們的資源約束趨緊，環境的總體趨勢還在惡化，尚未得到根本扭轉。小康社會包括好的環境，這個問題必須解決。

　　第五，要使人民的素質進一步提高。小康不光是要有物質財富，還要有文明素質，城鄉居民的文明素質也要達到與小康適應的水準，才能説建成了小康社會。

　　第六，要充分提供基本公共服務。政府是提供公共服務的，尤其是提供最基本的公共服務的。城鄉都要供給到位，否則不能説全面建成了小康社會。要解決這個問題。

　　第七，要解決法制社會的建立問題。四中全會明確要依法治國，建立法制國家。“十三五”期間，推進法制建設的任務還比較艱巨，這也是小康社會所要求的。

　　第八，要提高黨的領導水準。

　　這是第二大部分，共四個方面，主要講“十三五”面臨的形勢，包括新的階段和有待解決的若干個問題。

　　四、“十三五”經濟社會發展的指導思想、基本原則及發展目標

　　（一）指導思想

　　我們先來看指導思想。關於指導思想，有幾句話比較重要、比較關鍵。

　　第一，要堅持全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨的戰略佈局。“四個全面”的戰略佈局，這是“十三五”規劃的一個重要的指導思想。

　　第二，要加快形成引導經濟發展新常態的體制機制和發展方式。我們一直説要引領經濟新常態，引領經濟新常態的關鍵是什麼？是要形成相應的體制機制和發展方式。體制機制、發展方式真正建立起來了，新常態會自動到來。

　　第三，要推進經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設和黨的建設。

　　第四，要確保如期全面建成小康社會。也就是説，2020年全面建成小康是不可動搖的目標。

　　（二）基本原則

　　第二個方面是基本原則。基本原則有六大原則：第一，堅持人民主體地位；第二，堅持科學發展；第三，堅持深化改革；第四，堅持依法治國；第五，堅持統籌國內、國際兩個大局；第六，堅持黨的領導。這六個原則是非常有深意的。

　　首先，這六個原則對應著前面的“四個佈局”，還加了兩個詞，一個是科學發展，一個是國際國內兩個大局。科學發展一直是黨的指導思想，國際國內兩個大局是今後“十三五”發展中非常重要的、必須要重視的因素。

　　（三）發展目標

　　第三個方面是發展目標。總目標是全面建成小康社會。另外，還有八項具體的目標。

　　第一個具體目標，保持經濟中高速增長。具體來説，到2020年，國內生産總值和城鄉居民的每人平均收入要比2010年翻一番，而且這個“翻一番”還要建立在什麼基礎上呢？要建立在發展的平衡性、包容性、可持續性。也就是説，“十三五”追求的GDP增長不是為了經濟增長而增長，要是在符合這“三個性”的前提下，根據兩個翻一番的目標進行測算。“十三五”期間，每人平均GDP增速的底線是6.5%。當然，跟過去相比，確實是下了一個臺階。但是，如果考慮到中國現在處於發展階段的轉換期、步入新常態的歷史事實，考慮到我們面臨的日益複雜的國際環境，考慮到我們現在面臨越來越嚴峻的資源環境約束，考慮到我們面臨著人口紅利減少的事實，考慮到“十三五”期間，我們仍然還要消化“十一五”、“十二五”以來，積累的很多經濟問題和泡沫，“十三五”要實現6.5%以上的平均增長，仍然還是一個比較艱巨的任務。要實現這個目標，關鍵是要在三大發動機上做好改革轉型創新。如果通過這三大發動機，把新的增長動力培育起來，把新的增長點培育起來，我想完成6.5%以上的增長目標，是完全可能的，反之，不一定。這是第一個具體目標。

　　第二個具體目標，産業邁向中高端水準。過去，很多産業在總體是中低端的。隨著中國經濟進入新階段，必須要推進産業的轉型升級，發展高附加值的産業。高附加值産業要具體體現在一、二、三産業上；先進製造業要加快發展，新産業、新業態要不斷成長；服務業，尤其是現代服務業的比重要進一步上升；農業現代化要取得新的進展，這是第二個具體目標。

　　第三個具體目標，消費對經濟增長的貢獻明顯提升。這是從經濟增長動力“三架馬車”的角度來説的。過去主要是依靠投資拉動，最近這幾年，消費對GDP的增長貢獻逐步上升。2014年，消費對GDP的貢獻率達到了51.2%。2015年前三個季度進一步上升到58.4%，已經超過了投資對GDP的貢獻力。我們希望在“十三五”期間，消費對經濟增長的貢獻進一步提升。這是第三個目標。

　　第四個具體目標，加快提高戶籍人口城鎮化率。這裡提出了一個非常明確的概念，就是戶籍人口城鎮化率。為什麼要這麼説呢？過去統計城鎮化率有兩種口徑，一種口徑就是按照戶籍來説。按照戶籍，2013年的城鎮化率實際上只有35.9%。一種是按照通常統計上所計算的城鎮化率。2014年，城鎮化率達到了54.77%。戶籍城鎮化率和我們統計上的城鎮化實際上是有一個差距的。“十三五”期間，真正面臨的艱巨任務是怎麼讓人口城鎮化，不僅是讓農民進城裏來打工，更要讓他們真正與現有的城市居民享有同等權益。那就必須要解決和提高戶籍城鎮化率水準，這顯然是一個非常艱巨的任務。

　　根據《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》要求，到2020年，戶籍人口城鎮化率要達到45%左右。2013年，戶籍人口城鎮化率只有35.9%，意味著“十三五”期間，每年年均要提高戶籍城鎮化率1.3個百分點，每年要讓1600萬沒有獲得城市戶籍的人成為戶籍城市人口，這是一個非常具體的任務。這次在《“十三五”規劃建議》説明裏，對這個問題專門有一段説明。

　　第五個具體目標，普遍提高人民生活水準和品質。普遍提高裏邊特別強調的是脫貧的問題，脫貧目標也非常具體。貧困人口要實現脫貧，貧困縣要全部“摘帽”，解決區域性的整體貧困。按照我國現行標準，我們現在有多少個貧困縣？592個。又有多少貧困縣都想戴著這個帽子，享受很多的優惠政策？未來五年全部“摘帽”。這個任務之艱巨、挑戰之大、目標之具體，可想而知。

　　第六個具體目標，使國民素質和社會文明程度顯著提高。

　　第七個具體目標，生態環境品質總體改善。最主要的，我們要提高能源利用的效率，要控制能源、水資源、土地、碳排放權的總量，同時還要控制它的強度，使主要的污染物排放量大幅減少。

　　第八個具體目標，制度更加成熟更加定型，國家治理體系和治理能力現代化取得重大進展。根據十八屆三中全會《決定》，我們有356項改革要在2020年取得決定性成果。也就是説在“十三五”期間，所有的制度要逐步建立起來，運作起來。

　　（四）發展理念

　　五大發展理念的提出是一個創新。五大發展理念作為主線，統帥整個“十三五”規劃。而且在五中全會《公報》和《綱要》中，都把這五大理念上升到關係我國發展全局的深刻變革的高度。這五個問題不是虛的，是一場非常深刻的變革。哪五個理念呢？第一是創新發展理念，第二是協調發展理念，第三綠色發展理念，第四是開放發展理念，第五是包容發展理念。這五個理念，概括得非常好，把目標、路徑、理念、策略等都説到了。

　　五、五大發展理念揚帆領航全面小康

　　下面講“十三五”期間經濟社會發展重點任務，重點任務就是按照五大發展理念來展開的。

　　（一）創新

　　先説第一個重點任務，堅持創新發展，著力提高發展品質和效益。這一部分實際上強調的是全面創新。我前天在《光明日報》上專門發了文章，解讀了一下公報精神，從哪個角度呢？抓住全面創新的“牛鼻子”。創新是一個體系，是全面創新，我概括為六大創新。

　　第一個創新是創新文化（包括創新理論）。在《公報》和《綱要》裏面有這麼一句話，不斷推進理論創新、制度創新、科技創新、文化創新等各個方面的創新。這些年的文件裏，這麼講創新的還不多，尤其是把理論創新、文化創新放到這麼重要的位置，我還是第一次看到。中國幾千年的傳統文化，中國共産黨近百年來所探索的一整套文化和理論，多年來一直指導著我們的發展。如今，隨著中國經濟社會發展進入新階段，面臨的形勢日趨複雜，過去的理論和文化不足以滿足新的需要，所以要與時俱進，要創造新文化和新理論，實現引領型的發展。這次提出一個概念，叫做更多發揮先發優勢的引領型發展。引領型發展就是帶領別人去發展，我們國家要引領其他發展中國家的發展，這是一種積極的發展。怎麼引領發展呢？光是發展産業項目不行，還要在文化和理論上引領潮流，要佔領制高點，所以強調創新文化，創新理論，這是第一個創新。

　　第二個創新是創新動力。動力分為兩種。

　　第一種動力是供給邊的動力，有經濟增長的供給。我前面説了“三大發動機”。經濟增長一個方面取決於過程要素投入的增加，另外一方面取決於全要素生産力的提高，這兩個都是供給面的主要力量。今後，我們要更多地從供給面的角度去尋找新的增長。也正因如此，這次《公報》和《規劃建議》裏面也有專門的表述，即：優化勞動力、資本、土地、技術、管理等要素的配置，激發創新創業活力，推動大眾創業、萬眾創新，釋放新需求，創造新供給，推動新技術、新産業、新業態蓬勃發展，加快實現發展動力轉換。這段話主要從供給面角度出發，主要通過新的科技要素來形成經濟增長的新動力。

　　第二種動力是需求面的動力。在《規劃建議》裏面，也專門就“三駕馬車”動力也有所論述。比如，消費強調，引導消費朝著智慧、綠色、健康、安全方向轉變；投資強調，增加有效投資，推廣政府和社會資本合作模式，也就是P2P模式；出口強調，實施優進優出戰略，推進國際産能和裝備製造合作。

　　第三個創新是創新空間。這是一種新提法。創新有五大空間。

　　1.拓展區域發展空間

　　區域發展空間具體表現在“一帶一路”“京津冀協同發展”“長江經濟帶”的建設，形成沿海、沿江、沿線經濟帶為主的縱向橫向經濟軸帶。實際上講的是區域經濟一體化。區域經濟一體化，要發揮城市群的輻射作用。優化發展京津冀、長三角、珠三角三大城市群，形成東北地區、中原地區、長江中游、成渝地區、關中平原等城市群。還強調，支援綠色城市、智慧城市、森林城市建設和城際基礎設施互聯互通，等等。這都是拓展區域發展空間，總的來説有三個方面：一是推進區域經濟一體化，二是要發展城市群，三是要支援綠色城市、智慧城市、森林城市的建設。

　　2.拓展産業發展空間

　　拓展産業發展空間，主要是支援節能環保、生物技術、資訊技術、智慧製造、高端裝備、新能源等新興産業發展。同時，還強調，為了推進産業的轉型升級，要鼓勵發展“四眾”：眾創、眾包、眾扶、眾籌。

　　3.拓展基礎設施建設空間

　　拓展基礎設施建設空間主要是實施重大公共設施和基礎設施工程，實施網路強國戰略，完善能源安全儲備制度，實施城市地下管網改造工程。

　　4.拓展網路經濟空間。

　　拓展網路經濟空間也是新提法。怎麼來拓展呢？實施“網際網路+”行動計劃，發展分享經濟，實施國家大數據戰略，還要完善電信普遍服務機制，開展網路提速降費行動。其中，分享經濟、國家大數據戰略也是文件裏面第一次提出的。

　　5.拓展藍色經濟空間，壯大海洋經濟，建設海洋強國。

　　第四個創新是創新技術。創新技術包括四個方面。

　　第一個方面是培育創新主體和平臺。強化企業創新主體地位和主導作用，形成一批有國際競爭力的創新型領軍企業。擴大高校和科研院所自主權，賦予創新領軍人才更大人財物支配權、技術路線決策權。這是當前科研領域很關注的問題，因為現在大家做科研的積極性不是太高，下一步想實施創新驅動的話，不調動廣大科研人員的積極性是不行的。怎麼調動呢？當然要擴大自主權，讓領軍人物有更大人財物支配權、技術路線決策權。這是一個新提法。同時，在重大創新領域組建一批國家實驗室，依託企業、高校、科研院所建設一批國家技術創新中心，形成若干具有強大帶動力的創新型城市和區域創新中心。還要引導構建産業技術創新聯盟。培育創新主體和平臺的內容很豐富。

　　第二個方面是明確創新技術重點。重點是攻克高端通用晶片、積體電路裝備、寬頻行動通訊、高檔數控機床、核電站、新藥創制等關鍵核心技術。

　　第三個方面是要實施創新戰略和行動。按照我的邏輯重新整合後來看是什麼樣的創新戰略呢？深入實施創新驅動發展戰略、網路強國戰略、國家大數據戰略三大戰略，實施“網際網路+”行動計劃，積極提出並牽頭組織國際大科學計劃和大科學工程。

　　第四個方面是制定創新政策。這裡主要強調幾個亮點。一是行以增加知識價值為導向的分配政策，提高科研人員成果轉化收益分享比例。二是要完善企業研發費用加計扣除政策，擴大固定資産加速折舊實施範圍，推動設備更新和新技術應用。三是要建立從實驗研究、中試到生産的全過程科技創新融資模式。四是要構建普惠性創新支援政策體系。這些還有待於我們一項項去消化、落實。每一句話都有很深刻、具體。

　　第五個創新是創新産業。創新産業包括三個方面的內容。

　　1.創新農業

　　要大力推進農業現代化，讓農業走産出高效、産品安全、資源節約、環境友好的農業現代化道路。要創新農業，還涉及到“三農”制度改革問題，提到了穩定農村土地承包關係，完善土地所有權、承包權、經營權分置辦法，依法推進土地經營權有序流轉。要培養新型職業農民。堅持最嚴格的耕地保護制度，探索建立糧食生産功能區和重要農産品生産保護區。推進農業標準化和資訊化。健全從農田到餐桌的農産品品質安全全過程監管體系。

　　2.創新工業

　　創新工業有幾個很具體的規劃。一是加快建設製造強國，實施《中國製造二〇二五》。二是實施工業強基工程，開展品質品牌提升行動。這是一個新的提法。三是實施智慧製造工程，構建新型製造體系。

　　3.創新服務業

　　開展加快發展現代服務業行動。

　　第六個創新是創新制度。創新制度包括四個方面的內容。

　　1.創新的制度

　　針對創新的制度，要構建發展新體制。加快形成有利於創新發展的市場環境、産權制度、投融資體制、分配製度、人才培養引進使用機制。我這裡跟大家特別強調就是産權制度。最近一段時間來，有關領導反覆強調産權制度。因為只有解決好産權，尤其是智慧財産權，大家才有創新的積極性。

　　2.創新企業制度

　　推進有關的企業改革，深化國有企業改革，完善各類國有資産管理體制，推進産權保護法治化。推進産權保護法治化，是一個新提法，依法保護各種所有制經濟權益。鼓勵民營企業依法進入更多領域。優化企業發展環境。開展降低實體經濟企業成本行動。激發企業家精神，依法保護企業家財産權和創新收益。這是國內外廣泛關注的一個政策，讓企業家有安全感，否則他就移民了，中央已經認識到這個問題。

　　3.創新市場制度

　　第三個創新制度是創新市場制度。創新市場制度主要強調了要建立統一開放，競爭有序的市場體系。這在三中全會時就已經提到了，“十三五”期間要落實，全面放開競爭性領域的商品和服務價格。這是一個非常重大的改革。過去在很多領域，尤其是重要的資源領域，服務價格都是由價格管理部門決定的，以後要減少價格管理部門對價格的直接干預。

　　4.創新政府

　　第四個創新制度是創新政府。就是要完善政府自身的管理體制，深化行政管理體制改革，轉變政府職能，要建立健全現代財政制度、稅收制度，健全優化創新産品、預售産品的政府採購制度，健全有限使用創新産品、綠色産品的政府採購權，改革和完善適應現代金融市場發展需要的金融監管框架。習總書記在關於《規劃建議》的説明裏，對這個問題專門做了一個很長的説明，為什麼要改善和完善金融監管框架。

　　最近一兩年，中國金融風險加大，給整個經濟社會發展帶來了很大的隱患。這説明，現有的金融監管方向已經越來越不適應新的金融發展趨勢的需要。所以下一步，金融監管體系也隨之要有很大的變化。要推進股票和債券發行制度的改革，創新和完善宏觀調控方式，建立風險識別和預警機制。過去一直叫防範風險，死死地把風險壓住，但風險還在積累。風險要釋放，要釋放當然就要有風險，就是要付出代價，但是如果不釋放，以後的風險會更大。眼前付出一點小代價是為了以後能獲得長遠的、相對穩定健康的發展。什麼叫壯士斷腕？具體可能表現為，有一批“僵屍”企業該破産就破産，一批企業該發展就發展，這就叫釋放風險。當然，要以可控方式和截住。中央明確指出，這是“十三五”前期我們面臨的重大而緊迫的任務，這是第一個重點任務。

　　（二）協調

　　“十三五”的第二個重點任務是堅持協調發展，著力形成平衡的結構。協調發展主要表現為四個協調。

　　1.區域協調發展

　　第一個協調，推進區域協調發展。區域協調發展具體有三個方面需要強調，第一項是東中西部的協調發展。第二項是支援特殊地區的發展。支援革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區加快發展，全面建成小康社會首先要解決難點問題。還要加大對資源枯竭、産業衰退、生態嚴重退化等困難地區的支援力度。特別是最近幾年來的東北三省、河北、內蒙、山西、陜西北部，還有新疆。多年來，陜西北部地區的重工業，尤其是煤炭、鐵礦石等資源密集型工業高速發展。隨著中國經濟進入新階段，這些地區普遍面臨經濟下行的壓力，經濟發展隱藏著很大的風險。下一步怎麼讓這些地區平穩地過渡，是一個重要任務。中央已經意識到要支援這些地區。

　　第三項是培育若干帶動區域協同發展的增長機遇。其中一個就是大家熟悉的京津冀協同發展，探索人口經濟密集區優化開發的新模式。這是北京要做的事情。在人口、經濟都很密集的區域，如何優化發展新模式，如何推進長江經濟帶等的建設，這是第一個協調。

　　2.推進城鄉協調發展

　　第二個協調是推進城鄉協調發展。具體也包括三項內容。第一項，發展特色縣域經濟。發展特色縣域經濟，“特色”是什麼意思？比如平谷區。我們一定要依據平谷的特色資源形成特色定位，發展特色産業，形成特色競爭力。同時，還要加快培育特色小城鎮，一鎮一業都要形成特色，這也是統籌城鄉發展所要解決的。

　　第二項，以人為核心的新型城鎮化。怎麼樣推進？——實施居住證制度，努力實現基本公共服務全覆蓋。這裡有兩個新的重要制度——健全財政轉移支付同農業轉移人口實名化制度。這個制度肯定要落實。同時，還要建立城鎮建設用地增加規模同落戶人口掛鉤的機制。這兩個非常具體的制度，在下一步的發展中是肯定要面臨的。建立城鎮建築用地增加規模，吸納農業轉移勞動力落戶數量的發揮機制。這個一聽就明白了，要掛鉤，掛鉤的目的是什麼？提高戶籍城鎮化率。一般從政府的角度來説，是不願意吸納農業轉移勞動力過來的，因為吸納過來以後的福利保障負擔很大，沒有信心、沒有積極性怎麼辦？用這兩個東西壓著你做，你不吸納新人進來就不給你指標，不給你財政轉移支付。

　　同時，要維護進城落戶農民承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，支援引導依法自願流程轉達上述。那麼這意味著什麼？原來農民進城戶口想著福利待遇，你必須強制把農民的土地承包權什麼的收了，現在不行了，進城是進城，但是農民原來這些權益還得保證，還得維護，是這個意思。

　　推進城鄉協調發展的第三項，要健全城鄉發展一體化的體制機制。我們一直説要縮小城鄉發展差距，推進城鄉一體化發展，這麼多年一直沒解決。為什麼？因為相關的體制機制沒有形成。所以在“十三五”期間，要構建城鄉公共資源的均衡配製，要健全農村基礎設施建設的長效投入機制，改善農村人居環境整治行動等。這是第二個協調。

　　3.推動物質文明和精神文明協調發展

　　第三個協調是推動物質文明和精神文明協調發展。具體也包括四項內容。第一項是塑造文化價值。也就是説，要和社會主義核心價值觀凝聚共識，匯聚力量。第二項是要生産文化産品，扶持優秀的文化産品，創造市場，加強人才培養等，實施哲學、社會科學的創新共用，建設中國特色新型智庫。“新型智庫”一詞這兩年也比較熱門，最早是由國務院發展中心提出的建議。習總書記批示，還要實施中華典籍整理工程。第三項是深化文化改革。包括深化文化體制改革、實施重大工程，推進基本公共文化服務的標準化。第四項是要把握文化導向。也就是説，要把握正確的輿論導向，傳播正能量，這是第三個。

　　4.推進經濟建設與國防建設穩步發展

　　第四個是推進經濟建設與國防建設的穩步發展。第一件事是要制訂實施軍民融合的戰略。第二個是建立有關的軍民融合種子。具體包括建立國家、各省、直轄市的軍民融合領導機構，要打造一批軍民融合創新示範區。

　　（三）綠色

　　現在説第三個發展——綠色發展，著力改善生態環境。我們把這項歸納為明確一個目標，規範、探索兩個試點和實驗區，建立三個體系，形成四個格局，實施四大工程，實施五項計劃，開展五項行動，建立健全八項制度，內容非常豐富。

　　1.一個目標

　　第一，明確一個目標。什麼目標呢？推進美麗中國建設，為全球生態安全做出新貢獻。這是一個目標。

　　2.兩個試點和試驗區

　　第二，規範和探索兩個試點和實驗。第一個是要建立統一規劃的國家生態實驗區。這個已經在做，下一步要進行規範統一。第二個是要探索實施耕地休耕制度試點。關於這點，習總書記在《十三五規劃建議》裏面專門展開説明。探索實施耕地輪作休耕制度，國家可以根據財力和糧食供求狀況，重點在地下水漏斗區、重金屬污染去，生態嚴重退化地區開展試點，安排、跟進休耕，對休耕農民提供必要的糧食或者是現金補助。開展這項試點，要以保障國家糧食安全和不影響農民收入為前提，休耕不能減少耕地、搞非農化、削弱農業綜合生産能力，確保急用之時糧食能夠産得出、供得上。這是新的制度，以前沒有的，以前恨不得一年用多少次，其他國家很多都有休耕制度。

　　第三，建立三個體系。第一個體系，建立綠色、低碳、迴圈發展的産業體系。關於建立綠色、低碳、迴圈發展的産業體系，有很具體的設立綠色發展基金來推進綠色産業的發展。

　　第二個體系，建立清潔、低碳、安全、高效的現代能源體系。也就是要發展新能源。

　　第三個體系，建立由空間規劃、用途管制，領導幹部自然資源資産離任審計、差異化績效考核等構成的空間治理體系。這個治理體系是以市縣級行政區域為單位的。“以縣為單位”是一個很新的提法，尤其是離任審計，把空間規劃、用途管制、審計和績效考核連在一起，形成一個空間治理體系。

　　第四，要形成四個格局。就是構建科學合理的城市化格局、農業發展格局、生態安全格局、自然岸線格局。其中，自然岸線格局是第一次提出。自然岸線格局是什麼意思？實際上是要解決海洋的內容。而提出海洋的內容，其實也是把中國所有的國土全都覆蓋了，把城鎮化、農業、生態安全、自然安全等全覆蓋。同時，還強調要落實主體功能區的規劃，以主體功能區規劃為基礎，統籌各類空間性規劃，推進“多規合一”，整合設立一批國家重點。

　　第五，實施四大工程。第一是實施近零碳排放區示範工程。就是接近於零的碳排放區的示範工程。第二是要實施山水林田湖生態保護和修復工程。第三是實施瀕危野生動植物搶救性保護工程，建設救護繁育中心和基因庫。這都是最新的提法。第四是實施雨洪資源利用、再生水利用、海水淡化工程。

　　第六，實施五大計劃。第一個是深入實施大氣、水、土壤污染防治行動計劃；第二個是實施全民節能行動計劃；第三個是實施工業污染源全面達標排放計劃；第四是實施新能源汽車推廣計劃；第五是實施迴圈發展引領計劃。這是五項計劃。

　　第七，要開展五項行動。

　　第一項行動是要實行能源和水資源消耗、建設用地等總量和強度的雙控行動。也就是説，能源、水資源、建設用地這三個主體，既要有總量控制，又要有強度控制，這就是雙控行動。過去，我們對國際社會的承諾主要在於碳排放強度的控制上，現在則要成為總量控制；過去，我們更多強調的是能量總量的控制，現在則是水資源、建設資源總量和強度一起控制。

　　第二項行動是要開展大規模國土綠化行動。第三項是行動是藍色海灣整治行動。第四項是要開展能效、水效領跑者的引領行動。就是能源利用效率、水資源利用效率的領跑者的引領行動。第五項是要開展反過度包裝、反食品浪費、反過度消費行動。這些行動都是很具體的。

　　第八，要建立健全八項制度。有哪八項制度呢？

　　第一項制度是要實行最嚴格的環境保護制度、水資源管理制度和節約用地制度。這是三個最嚴格的制度。

　　第二項制度是建立健全用能權、用水權、排污權、碳排放權初始分配製度。這是第一次提出的內容。十八屆三中全會提到，要建立四大生態産權交易市場，但是這四個市場是要與初始配製度結合起來的。那麼這次提出的初始分配製度就為下一步建立節能量、碳排放權、排污權和水權四大生態産權交易市場，提供制度基礎。

　　第三項制度是要實行省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度。這是一個新的制度。習總書記在《關於<中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議>的説明》裏面也專門展開了説明，對這一點非常重視。為什麼？這麼多年來，環境問題之所以不好解決，是因為確實環境是以地方的“塊塊”管理為主。所以，大家都不願意把真實的數據報上去，地方保護主義還比較嚴重，而且跨區域的環保不好做。怎麼辦？垂直管理。具體來説，主要是指省級環保部門直接管理市（地）縣的監測監察機構，承擔其人員和工作經費，市（地）級環保局實行以省級環保廳（局）為主的雙重管理體制，縣級環保局不再單設而是作為市（地）級環保局的派出機構。這是第三項制度。

　　第四項制度是立覆蓋所有固定污染源的企業排放許可制。這個制度非常重大，下一步很多環保部門的職能都要通過這項制度重新整合。也就是説，你的污染排放必須要先獲得許可，否則污染就違規了。

　　第五項制度是重點生態功能區實行産業準入負面清單。也就是在重點生態功能區，有哪些産業不能準入的負面清單，讓你一目了然，告訴你這個東西是不能幹的。

　　第六項制度是要建立橫向和流域生態補償機制。流域是指的上下游，橫向的就好比北京與河北。

　　第七項制度是要建立跨地區環保機構，開展環保督察巡視，建立全國統一的實時線上環境監控系統。以後再作假，難度就大了。

　　第八項制度是完善天然林保護制度。此次，綠色發展的內容非常豐富。可見，新一屆領導在推進綠色發展、解決中國面臨的日益嚴峻的資源問題的決心之大、措施之有力和具體。我想，在“十三五”期間，如果我們真正能把這些體制機制、政策都落到實處的話，經過持續的努力，還是有可能逐步實現環境的根本性改變的，否則就會比較難了。

　　（四）開放

　　重點任務的第四項，堅持開放發展，著力實現合作共贏。這裡麵包括四個內容。

　　第一，完善對外開放戰略佈局。在《公報》和《建議》裏提出，支援沿海地區全面參與全球經濟合作和競爭，培育有全球影響力的先進製造基地和經濟區，提高邊境經濟合作區、跨境經濟合作區發展水準。加快對外貿易的優化升級，完善投資佈局，擴大開放的領域，放寬準入限制。

　　第二，形成對外開放新體制。具體來説，主要是完善營商環境，加快實施自由貿易區戰略，全面實施準入前國民待遇加負面清單管理制度。這項制度受到了國內外的廣泛關注，是公平的問題。通過這項制度，國內外企業的公平問題就解決了。有序擴大服務業對外開放，擴大金融業雙向開放。有序實施人民幣資本項目可兌換，推動人民幣加入特別提款權（也就是二次抵押），成為可兌換、可自由使用貨幣。推動同更多國家簽署高標準雙邊投資協定、司法協助協定等。

　　第三，推進 “一帶一路”建設。包括要推進國際産能和裝備製造合作，推進基礎設施互聯互通和國際大通道建設，共同建設國際經濟合作走廊，加強同國際金融機構的合作。

　　第四，積極參與全球經濟治理。最主要是兩個方面：一方面，積極參與全球經濟治理和公共産品供給，提高我國在全球經濟治理中的制度性話語權。這是新提法。另一方面，要積極承擔國際責任和義務，應對全球氣候的變化。

　　（五）共用

　　“十三五”中的重點任務的第五項是堅持共用發展，著力增強人民福祉。共用的內容包括以下八個方面。

　　1.增加公共服務供給

　　其中，增加公共服務供給最主要的是加大對革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區的轉移支付，創新公共服務提供方式。凡是能由政府購買服務提供的，政府不再直接承辦；能由政府和社會資本合作提供的，廣泛吸引社會資本參與。就是公共服務可以委託社會來解決，這樣才能調動更多的人提供更多的服務，不能光由政府服務。

　　2.實施脫貧攻堅工程

　　這是重要的亮點。脫貧攻堅要實施精準扶貧、精準扶貧、分類扶貧，探索對貧困人口實行資産收益扶持制度，實施資産收益扶持制度。以前我們只講直接補貼，是從收入這個角度來説的，而現在講資産收益。按照我們目前確定的貧困標準，2014年的全國還有7017萬的農村貧困人口。到2020年，必須要解決這7000多萬人口的脫貧問題。所以必須要通過採取過硬的、慣用的舉措，今後每年減貧1000萬人。具體來説，就是要通過幾個路子：第一個是通過産業扶貧，解決3000萬人的脫貧；第二個是通過轉移就業，使 1000萬人脫貧；第三是異地搬遷，解決1000萬人脫貧。以上總計是5000萬左右。還有2000萬，完全或是部分喪失勞動能力的貧困人口，可以通過納入低保覆蓋範圍，實現社保政策兜底脫貧。7000萬的貧困人口要一個一個的解決。只有這樣，才能建成小康社會，才能實現我們的規劃。

　　同時，還要建立健全農村留守兒童和婦女、老人關愛服務體系。實行脫貧的工作責任制，對貧困縣重點考核脫貧成效。這個問題很關鍵。我了解現在的貧困縣的一些情況，那麼下一步，就要考察脫貧的情況怎麼樣，你不能老戴這個帽子。激勵各類企業、社會組織、個人自願採取包乾方式參與扶貧。

　　3.推動義務教育均衡發展

　　這裡面有幾個具體的重點內容：第一個是普及高中階段教育。第二個是逐步分類推進中等職業教育免除學雜費，率先從建檔立卡的家庭經濟困難學生實施普通高中免除學雜費。第三個是實現家庭經濟困難學生資助全覆蓋。第四個是加快城鄉義務教育公辦學校標準化建設。第五個是加快城鄉義務教育公辦學校標準化建設第六個是建立個人學習賬號和學分累計制度。也就是説，每個人都有一個學生帳號，進行學分累計。這一點我們北京正在做。

　　4.促進就業創業

　　促進就業創業包括建立面向人人的創業服務平臺，提高技術工人待遇，落實高校畢業生就業促進和創業引領計劃，推行終身職業技能培訓制度，實施新生代農民工職業技能提升計劃，推廣專業技術職稱、技能等級等同大城市落戶掛鉤做法。也就是説，你有這些專業技術等級證件的話，可以和落戶掛鉤。完善就業失業統計指標體系。

　　5.縮小收入差距

　　共用發展的第五項內容是縮小收入差距。也就是要建立健全職工工資審議，收入正常增長機制和支付保障機制，推進企業工資集體協商制度，同時還要完善最低工資增長機制。

　　6.建立更加公平、更可持續的社會保障制度

　　共用發展的第六項內容是建立更加公平、更可持續的社會保障制度，包括實施全民參保計劃，實現職工基礎養老金全國統籌，劃轉部分國有資本充實社保基金，出臺漸進式延遲退休年齡政策，全面實施城鄉居民大病保險制度。

　　7.推進健康中國建設

　　共用發展的第七項內容是推進健康中國建設，包括建立覆蓋城鄉的基本醫療衛生制度和現代醫院管理制度等，實施食品安全戰略。

　　8.促進人口均衡發展

　　共用發展的第八項內容是促進人口均衡發展，這也是大家比較關注的。全面實施一對夫婦生育兩個孩子的政策，積極開展應對人口老齡化的行動。探索建立長期保險制度，尤其是老年人關愛護理問題，要建立長期護理保險制度，解決老年人的擔憂。

　　習總書記在談人口政策時曾提到兩個重要數據，一是實施“單獨二孩”政策以來，截至2015年8月底，全國符合政策條件的夫婦有1100多萬對，但是提出二孩申請的只有169萬對，所佔比例僅為15.2%。二是人口老齡化問題。2014年，60歲以上人口占總人口的比重已經超過15%，我國老齡化人口已高於世界平均水準。所以我們實施調整計劃生育的國策很重要，這也是“十三五”規劃的重點任務。

　　六、聚焦“十三五”規劃發展建議

　　（一）認清新形勢

　　新形勢主要強調兩點：一，“十三五”時期是中國全面建成小康社會的決勝階段，任務艱巨。二，“十三五”期間，我們面臨著前所未有的國內外複雜環境，在這種情況下，對完成“十三五”的目標要有清醒的認識。

　　（二）抓住新機遇

　　最主要的是抓住現在的一些新興産業，原來的有些産業需要退出，新興産業需要成長，京津冀協同發展等，這些都是新機遇。

　　（三）迎接新挑戰

　　挑戰是多方面的，最主要的是經濟下行給我們帶來的挑戰。在經濟結構調整中，會産生新的矛盾和問題，我們必須要找到新的動力，而尋找新的動力也是一個新挑戰。

　　（四）找準新定位

　　定位決定成敗，定位是第一生産力。在新形勢下，按照國家新的規劃要求，找準平谷區在“十三五”期間的新的發展定位很重要。定位是一個體系，既是總體評估，又涉及經濟、政治、文化、生態、制度等功能定位，主導産業定位，重大項目定位，空間佈局定位，品牌形象定位，發展模式定位，運作機制定位等。只有把定位搞清楚，把發展的方向、面積、目標、路徑搞清楚，才能少走彎路，形成生産力。

　　（五）理清新思路

　　理清新思路就是按照五個發展理念來謀劃佈局。過去很多地方在制定五年規劃時，基本上是按照老套路，講産業建設、城鎮建設、基本設施建設、統籌建設、科技教育文化建設、物質精神文化建設、改革開放建設等，這些基本上都是在規劃項目建設。而現在，國家在規劃思路上已經發生了重大變化。比如平谷區在規劃某些重點項目上，要先想到改革規劃、創新規劃、轉型規劃；在進行各方面建設時，與以往的思路是不同的。因此，要注重找到新思路、新動力，並理清新思路，這一點很重要。

　　（六）找到新動力

　　“十三五”期間，找到新的經濟發展動力比所有問題都重要，如若不然，很多的挑戰我們沒法應對，所以要把動力的規劃放到非常重要的位置，改革就是找動力。

　　（七）發展新産業

　　適應中國經濟進入新階段，産業轉型升級，消費結構升級。新産業要符合四個標準：一是要符合消費結構升級的方向，二是要符合綠色低碳的世界潮流，三是符合移動網際網路發展方向，四是要符合政府政策，尤其是符合國家“十三五”規劃綱要實施政策。

　　（八）優化新空間。

　　空間佈局很重要，它可以提高效率，優化資源配置。比如對平谷地區來説，它可以優化平谷的戰略空間佈局，優化整個縣域的空間佈局，優化人口的空間佈局，優化産業的空間佈局，優化基礎設施的佈局，優化縣城裏主要功能區的空間佈局等，形成一系列新的空間格局體系。

　　（九）塑造新環境

　　新環境包括軟硬兩個環境。硬環境包括基礎設施環境、生活環境、生態環境、要素交易環節、産業配套環境等；軟環境包括政府環境、政務環境、政府服務環境、人文環境、法制環境、政策環境等，要塑造一系列新的環境，為廣大企業和民眾創新創業提供基礎條件。

　　（十）提供新服務

　　政府在做規劃的時候，一定要提供新的公共服務，這也是規劃的重點。

　　（作者係國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長）