■本報記者 李蕾

　　“1號線莘莊站綜合體”——TODTOWN、“7號線劉行站”綜合體——龍湖北城天街、“10號線五角場站”綜合體——合生國際廣場、“2、4、6、9號線世紀大道站”綜合體——世紀大都會、上海又一個“新天地”——“2、10號線虹橋火車站”綜合體瑞安虹橋天地……一個個軌道交通綜合體在上海悄然興起。

　　軌道交通綜合體，不僅僅是一個交通樞紐，更是一個匯集辦公、購物、商業、娛樂於一體的城市交流中心。該如何建造和運作軌道交通綜合體，才能在提高交通客流的同時，吸引商業客流？西南交通大學（上海）TOD研究中心主任朱曉兵，在日前由克而瑞諮詢、呂元祥建築師事務所（香港）等主辦的“軌道交通與城市綜合體發展國際峰會”上表示，TOD模式是一種值得借鑒的開發模式，但要技術、市場、政策到位後，TOD項目才能真正大規模落地。

　　不同以往的軌交發展熱潮

　　當前，軌道交通將迎來新一輪的投資建設熱潮。近幾年，中國軌道交通的發展速度很快，據中國城市軌道交通協會的數據，截至2013年年底，已有2073公里地鐵投入運營，到2020年中國將建成約8000公里的地鐵（不包括輕軌和現代有軌電車），短短十幾年的建設規模，超過了以前幾十年的總和。然而，不同於過往絕大多數軌道交通由政府投資、建設和運營的模式，這次將是以投融資體制改革為主旋律的新一輪軌道交通發展熱潮。

　　眾所週知，軌道交通項目的建設成本十分昂貴，但對於一條地鐵線的整個生命週期而言，營運成本卻是佔了大頭。有一個數字能夠明顯地説明：國外一條地鐵線30年運營成本基本是其建設成本二到六倍，因此長期的營運收益至關重要。但是，地鐵運營維修成本高，且作為準公益産品不能完全按照市場決定票價，因此全球絕大多數的地鐵運營都處於虧損狀態。在中國，根據2014年所統計的12個城市的城市軌道交通情況來看，軌道交通運營收入佔運營成本的比重是54%，也就是説，基本運營收入只是運營成本的一半。因此，對於中國當下發展地鐵來説，鉅額的建設資金投入和未來更為鉅額的長期營運虧損是必須面對和解決的問題。

　　幸運的是，軌道交通的建設不僅是解決交通問題，更能帶來沿線地區城市功能和開發能級的提升。在城市發展模式中，有一種TOD模式。TOD是“Transit-Oriented-Development”的字母縮寫，是一種以公共交通為導向的發展模式。從城市與交通協同發展的效益角度看，TOD模式可以達成公共交通站點與周邊地區土地開發的良性互動，尤其對於大運量、快速和準點的軌道交通而言，這種良性互動效應更為顯著：一方面，軌道交通可以帶來大量客流，帶動沿線的房地産業發展和物業增值；另一方面，沿線地區的發展反過來會增加軌道交通的客流，為軌道交通提供穩定或不斷增長的票務及資源開發經營收入。如果把軌道交通和站點周邊地區進行綜合的策劃、規劃、設計和建設運營，將實現1+1>2的資源整合增值，形成TOD共贏模式。

　　在TOD共贏模式中，對開發商、地鐵企業以及政府來説，都是有利的，而最大的贏家是城市。香港就是典型，香港人口700多萬，土地面積1108平方千米，通過TOD模式，不僅公交出行率達到全球最高的92%、成為真正的公交都市，而且建成區只佔國土面積的24%，實現了土地集約節約利用，形成了疏密有致的城市空間結構。

　　技術落地是前提

　　眾所週知，在香港的TOD開發模式中，香港地鐵的“軌交城市綜合體”十分成功，但在境內卻一直難以複製。在新形勢下發展軌交綜合體，只有做到在技術、市場和政策三個層面的落地，TOD 項目才能真正落地。

　　技術落地很好理解，就是看TOD這種跨軌道交通和房地産開發兩大領域多專業整合的空間方案是否合理、可實施。內地在軌交綜合體方面的探索已經進行了好幾年，但能夠成為落地的項目寥寥無幾。原因主要有幾個方面：

　　第一，産業規劃、空間規劃和交通規劃不協同，軌道交通線站位設置與城市發展節點的耦合度不夠，致使軌道交通與城市發展互相支撐的條件先天不足。第二，站點周邊土地規劃未充分考慮TOD 特性，有軌道交通車站與沒有車站的地區規劃相同的用地性質、開發強度和佈局，不能充分發揮TOD 帶來的城市功能和能級的提升，導致土地利用效率低下。第三，站點與周邊物業及地下空間的整合設計差，軌道交通車站與周邊物業的連接不方便、設施缺乏人性化，導致無論是地鐵客群還是物業客群均使用不便，影響軌道客流的增長和物業的升值。第四，軌道交通建設與周邊地塊開發的時序往往難以同步，若不能在不同開發主體和建設方式間協調好介面方案，特別是需要先期同步實施的方案，也會造成軌道和物業無法對接或降低對接功能。

　　這些問題，有些已有解決方案，並有項目建成運營。2005年，上海軌道交通徐家匯樞紐實施性方案就是一個典型。該項目的改造利用已經建成運營的港匯廣場地下室改造作為地鐵9號線車站及與1號線、11號線的換乘大廳，避免了原虹橋路設站方案封路施工對徐家匯交通和商圈帶來的巨大影響，同時利用此契機通過採用新的機電技術，將原來地鐵1號線矗立在第六百貨大樓前的兩個高風井改為隱蔽于綠化叢中的低風井，極大改善了地面的交通和景觀環境。

　　又比如，2007年，蘇州地鐵1號線在工業園區的9個車站，做了全國第一個落實到控規圖則的地下空間專項規劃。政府在相關地塊招拍挂時，同步提出地面與地下的規劃控制要求，確保地塊開發將來能夠與地鐵和地下管線在空間和功能上協調相處、地下空間的開發利用能夠順利實現。其中，星海生活廣場與地鐵星海街站做到了同步規劃、同步設計、同步建設和同步開通。

　　政策市場突破是“硬骨頭”

　　政策、市場的突破是更難啃“硬骨頭”。

　　按照我們以前的建設體制，完全由政府出資建地鐵和承擔運營，沒有市場落地的問題，但無論是建設運營成本、資源綜合利用效率和投資回報等方面都存在很多問題，難以為繼。現在政府大力推行PPP、要吸引社會資本參與基礎設施建設和運營，要推TOD 將經營性強的土地資源與軌道交通項目打包，可以提升整個項目的營利性，但最終能不能吸引到合作夥伴，有沒有下家來接盤、來買單，政府在與跟社會資本的合作中雙方的風險和收益是否平衡，都不能單方面説了算。這就是市場落地的問題。

　　針對市場落地的問題，深圳地鐵6號線TOD研究的做法值得借鑒。首先是對項目設定明確量化的財務目標，使得研究方向明確。其次，整個綜合開發研究的技術路線整合了規劃和市場兩條脈絡，在進行資源甄別、規劃優化和城市設計時，均以市場數據和開發實操方案為基礎進行量化的互動與校核，大大提升了規劃方案的市場可行性。第三，在機制上允許潛在投資人參與前期研究，不但可以加強規劃設計單位在運營需求方面的理解，還可以在前期研究階段就協調、拉近政府與社會資本的期望值，為將來的招商奠定基礎。

　　有了技術方案和合作夥伴，還必須靠完善的法律法規和體制機制，方能保證TOD項目的合法立項、招商和建設運營。這就是政策落地，也是目前內地最需要改革和創新的地方。現在政策層面能不能支援統籌規劃和調整指標，以何種途徑獲得TOD這種功能複合土地的一、二級開發權，如何對TOD PPP設定合適的法律保障都是非常重要的。

　　通過TOD解決軌道交通投融資問題，多專業整合規劃設計和全産業鏈縱向整合特別重要。TOD是軌道交通、房地産、金融三個領域的跨界産品，技術落地本身就涉及相當多的專業；而要把這件事情做成、實現市場和政策落地，必須更加強調全産業鏈的縱向整合，尤其要強調充分的前期研究。

　　舉例來説，TOD 項目前期需要大量的投入進行策劃、研究和協調，若不能以某種方式保障後期的利益，無論是政府還是民間資本都不會在前期真正投入。同時，還必須有相關配套的政策和體制機制研究，例如在香港，特區政府將地鐵車站周邊的土地劃為“綜合開發區”，允許港鐵統籌協調進行一體化規劃設計，亦允許將“綜合開發區”的土地以私人協議方式劃撥給港鐵。但在內地，《土地法》規定對於經營性用地必須通過招拍挂向社會公開出讓，這種並不適用TOD這種交通與開發功能複合的土地政策如何改革，還有待探索和創新。

　　TOD：“Transit-Oriented-Development”的字母縮寫，是一種以公共交通為導向的發展模式。從城市與交通協同發展的效益角度看，TOD模式可以達成公共交通站點與周邊地區土地開發的良性互動，帶來大量客流，帶動沿線房地産增值，併為軌道交通提供穩定經營收入。