中長期預算是一種可持續的預算

　　財政宏觀調控的核心是調整公共資源和整個社會資源的跨年度合理分配，很多微妙的週期性的宏觀調控政策卻可能對經濟體産生重要的長期影響。中長期預算的首要目標，是彌補年度預算中可能存在的短視問題，從而可以在一個更長的期限內考慮當前預算支出的重點。

　　美國長期以來的財政年度與自然年度並不吻合，經濟預測目標是按照自然年給出的，預算卻按照財年制定。這其中存在著時間差問題，1976年的預算過渡季使得長期預算很有必要。1976年正式出版的第一份5年期預算報告，提供了現有的年度預算需要更長期的框架，從而使國會可以更加從容和科學地考慮下一個財年的各種預算備選方案。

　　為避免短期預算與長期目標相衝突，有必要制定更長期限的預算。比如10年期報告並不足以描述美國長期人口統計特徵變化對於聯邦預算的影響。嬰兒潮和老齡化導致的勞動力比重下降、健康和養老支出增長，將成為未來美國預算支出的重點，但這在10年預算報告中難以得到充分體現。由於人口老齡化、勞動力比重下降，原有的總統年度預算已經不可能再實現年度平衡。制定一種可持續的預算，必然要求將預算期限大幅度拉長，以期在更長時期內觀測到預算收入、預算支出和赤字的變化情況，從而更好地安排當前預算支出的重點。這就是長期（75年期）報告的來源。

　　中長期預測具有法律依據

　　為美國中長期預算制定提供技術支撐的國會預算辦公室，不僅僅是一個研究機構，更是一個決定公共資源配置的重要部門。其對於美國年度預算、中期財政計劃和宏觀經濟的預測，是各屆政府分配存量和增量財政資源、決定政府間轉移支付變化的法律依據。

　　美國中長期預算報告的主要類型包括5年期，10年期和75年期三種，每種都在下一個年度更新數據和預測。

　　美國最後一份5年期預算報告是1995年1月1日公佈《1996—2000財年經濟與預算展望》。之後CBO停止了5年期預算報告的編制，轉向10年期和75年期預算報告。這是目前依然在編的兩種預算報告類型，分別對應中期預算和長期預算。值得注意的是，後續的10年期預算報告並不是推翻前面的結論和預測，而是採用了定期更新的形式，從而保證了預算展望的持續性。第一份75年期預算報告，名稱為“長期預算壓力與政策選擇”。該報告採用首先分析美國出生人口的大幅波動以及人口變化對於勞動力供給、財政養老、醫療支出的影響的可持續的政策選擇。

　　10年期報告來自於5年期報告，其核心是以經濟週期為基礎的跨年度預算和更長經濟週期內的預算平衡。充分就業盈餘是10年期預算報告的主要內容。75年期報告的核心則是與人口統計特徵變化有關，目前主要針對養老和醫療支出。10年期報告是每年2月份發佈，8月份更新一次。

　　預算報告主要圍繞預算收支和赤字等展開，往往還包括一些影響長期預算的重點因素和預算支出重點領域。

　　5年期預算報告包含經濟形勢展望和情景模擬，包括了潛在産出、通脹和就業等基本指標的未來情景值，所以後期的預算報告也稱為“預算與經濟展望”。10年期預算報告的內容則更加規範，主要包括預算展望、經濟展望、收入展望和支出展望，有時候預算收支展望包含在預算展望之中。1996年第1份75年期預算報告包括經濟展望、老齡化的到來對預算的影響、降低社保和健康支出增速的政策建議、個體選擇和政策對於長期預算的影響等。長期預算報告會不斷更正與預算相關的經濟數據，包括赤字、失業率、醫療、收入補助、教育、養老和農業。

　　怎樣看待中長期預算的科學性

　　第一，中長期預算報告的編制只能依據現有政策和宏觀經濟基本面來進行假設。在大規模的經濟系統預測中，往往只能夠選擇少數不隨經濟週期變化的、穩定的“深層參數”，而不可能通盤考慮所有影響未來預算收支的因素。一方面是精力和數據不允許，另一方面這些較小的因素隨機性過強，難以做出精確預測。所以經濟預測只能依據穩定的關鍵變數來進行，這就是預算編制的科學性基礎。第二，每當政策或者基本面出現大的變化，中長期預算報告的內容就會以此更新。通過連續不斷更新，保持了報告的科學性。報告的內容和現實之間的差別永遠存在，但是依據最新政策變化所進行的更新，保證了預測結果與現實之間的不斷接近。第三，雖然中長期報告編制的基礎是現有政策不變，但是其展現的現有政策的長期遠景可能是政策方向做出改變的依據。而且，越是長期的預測，越能夠説明微小的政策改變所導致未來情景發生的巨大變化。對於宏觀政策制定來説，雖然當前的支出主體是基本確定的，但是總歸有些部分可以微調，而這些政策的微調可能對於未來具有關鍵性的影響。中長期預算報告在展示什麼是“善”的同時，更是傳遞了“勿以善小而不為”的理念。第四，中長期預算編制理念，是政府預算最終要實現平衡。政府規模是有限的，不會無限擴張下去。不同的預算報告的區別，在於赤字在多大週期內，以什麼樣的方式實現平衡。其核心是向市場傳達一種理念，作為宏觀經濟的核心部門，預算平衡是政府的終極目標。編制中長期財政預算並不是美國的個別經驗，目前所有OECD國家都已在財政預測的基礎上建立起了中期預算框架。

　　實踐證明，中長期預算不但能夠能夠很好地克服年度預算中的短視行為，更能夠優化財政宏觀調控。逆週期宏觀調控是財政政策設計的核心內容，但現實中的財政政策卻往往做不到這一點。制定中國的中長期預算和財政中期計劃，對於緩解中國的順週期財政支出，實現逆週期調控具有尤其重要的意義。

　　（作者單位：中國社科院財經戰略研究院）