編者按 長江中游城市群規劃是貫徹落實長江經濟帶重大國家戰略的重要舉措，也是《國家新型城鎮化規劃（2014-2020》出臺後國家批復的第一個跨區域城市群規劃。長江中游城市群的建設發展因此廣受矚目。從各個方面來看，長江中游城市群處於城市群的快速發育階段。應認識與把握這個階段的特徵，通過體制機制創新，促進長江中游城市群健康發展。

　　從城鎮化的水準、城鎮體系的完善程度、空間結構緊密性、核心城市集聚與擴散效應的強弱對比，城市分工體系的層次與細緻狀況、增長路徑的集約化水準等方面，一般將城市群發展分為四個階段，即雛形發育階段、快速發育階段、趨於成熟的階段和成熟發展的高級階段。

　　對照城市群不同階段的主要指標特徵來看，長江中游城市群所處的階段介於城市群雛形階段與成熟階段之間，目前正處於快速發育階段。

　　從城鎮化率來看，長江中游城市群的戶籍人口城鎮化率為32%，正處於城鎮化率水準從30%向50%的快速發展過程之中。在長江城市群中，戶籍人口城鎮化率低於常住人口城鎮化率18個百分點，這意味著2000多萬的人口在長江中游城市群各類城鎮生活、居住6個月以上，但沒有戶籍，沒有完全地市民化。

　　從城鎮體系來看，長江中游城市群涵蓋武漢城市圈、環長株潭城市群、環鄱陽湖城市群3大城市圈或城市群；包括武漢、南昌、長沙3個省會城市，以及28個地級城市的全部或部分區域，這表明長江中游城市群的城鎮體系架構初步成形。長江中游城市群面積、人口、經濟總量分別佔全國的3.8%、8.8%、8.8%，表明它是人口與經濟活動較為密集的區域。但從過去各地採取的戰略思路來看，武漢、南昌、長沙分別是所在省的中心城市，主要處於集聚發展階段，對省會周邊其他城市有一定的輻射作用，但影響範圍基本局限于省域行政範圍內。長株潭城市群一直與珠三角聯繫較多，南昌等城市則竭力構建與東部特別是長三角的聯繫，中部城市群內部的“向心力”與“離心力”並存。

　　從城市産業分工體系來看，有關研究顯示，長江中游城市群的湘鄂贛3省産業的相似度較高。例如3省都是以汽車、鋼鐵、有色金屬等為主要産業，産業相似度超過了90%，彼此在産業合作方面空間狹小，亟待拓展。各行政主體“一畝三分地”的思維，仍然還佔據著重要的地位。

　　從增長路徑來看，近年來，武漢、長株潭、環鄱陽湖城市群的城市著力通過自主創新，集約高效發展；但由於基礎較為薄弱，這3個武漢城市圈、長株潭及環鄱陽湖城市群仍以外延式增長為主，內涵式增長還沒有真正實現，平均經濟密度大約只相當於長三角和珠三角的1/5，相當於京津冀的1/2。

　　體制機制創新的意義

　　體制機制創新是推動形成長江中游城市群基本形態的手段。長江中游城市群面積巨大，有31萬平方公里，是國內所有城市群中面積最大的，在世界上也絕無僅有。從區域性質上説，長江中游城市群是行政區、經濟區、流域、城市群、都市圈等不同性質的混合體。推動長江中游城市群發展，就需要在原有各類體制機制基礎上，以長江中游巨型城市群為基本形態，以武漢城市圈、長株潭和環鄱陽湖城市群為支撐，以區域內的大城市為依託，以各類中小城市為重點，架構各類經濟與非經濟聯繫、培育各類正式組織與非正式組織，需要根本性、持續性的體制機制創新。

　　體制機制創新是協調長江中游城市群各類發展主體的關鍵。長江中游城市群涉及的主體多，包括3個省31個市，有300個縣、3000多個小城鎮。省際、城際、城鄉關係多種多樣，政府與企業、社會組織的利益關係縱橫交叉。目前而言，在長江中游城市群中，發揮主導作用的還是以隸屬為特徵的行政上下級關係。隨著城市群不斷發展壯大，比較單一的行政上下級關係，難以滿足城市群發展的多目標、多任務需求。例如，國內經驗表明，單靠政府的力量、缺乏公眾的廣泛參與就難以實現環境的有效治理。展望未來，長江中游城市群舊有的治理秩序已經不夠，新的秩序還沒有形成，體制機制創新正是實現治理秩序從舊向新過渡的必由之路。當前及今後，需要在城市、城鄉之間，政府與企業、團體之間，城市群內部與外部之間構建新的關係網路。對於城市群發展來説，體制就是構建新的關係網路，機制就是讓這個關係網具有能動性、有活力，能夠一直積極向上。

　　體制機制創新是長江中游城市群獲得持久發展動力的保證。長江中游城市群發展，根本點是要以人為本，優先解決好2000萬已在城鎮就業落戶的轉移人口的市民化的問題，重點推動各類城鎮可持續發展，提升城市群的綜合競爭力。這就需要在農業人口市民化、土地、投融資、行政管理、科技人才、産業集群政策、城市群共同治理等方面，在生態文明、智慧城市發展等領域，進行一系列的改革與突破，為城市群發展創造良好的制度環境。

　　體制機制創新的主要內容

　　要在城鎮化改革方面進行體制機制的創新。長江中游城市群的一個重要特徵是常住人口城鎮水準較高，但戶籍人口城鎮化率水準低，這意味著大量人口已在城鎮居住與就業，但享受不到城鎮的公共服務。當前，應著力圍繞提高城鎮化率，推進農業轉移人口市民化改革、農村土地制度改度；圍繞城鎮承載能力的提升，推進投融資制度改革、行政管理體制改革；圍繞綠色、低碳、智慧城市建設和發展，推動相關配套制度的改革，提高城鎮的綜合競爭力與可持續發展水準。

　　要在各類規劃制定與執行方面進行體制機制的創新。在長江中游城市群快速發育階段，要特別注重發揮次級城市群的作用。武漢城市圈、長株潭城市群、環鄱陽湖城市群是長江中游城市群3個次級城市群。這3個次級城市群的經濟區範圍與行政區範圍較好地疊合，有利於調動各地的積極性，推進它們的發育與成長。要推動中心城市、一般城市、小城鎮在經濟區與行政區交織的情境下，綜合分析，謀求各自科學的定位。

　　要在綜合交通的組織上進行體制機制的創新。交通是先行官。對於長江中游城市群而言，涉及的城市那麼多，交通方式又非常複雜。怎樣打破封鎖，降低交通運輸成本？怎樣促進3省物流的發展？怎樣吸引民間資本參與到城市群的綜合交通發展？這些問題都需要儘快研究解決。

　　要在水利建設與管理體制方面進行體制機制的創新。“治水”是長江中游城市群的特色。長江中游城市群有1100公里的長江黃金水道，城市群內還有長江最大的3條支流——漢江、湘江、贛江。水能變成水利，也能變成水患。在治水方面的協同治理，需要進行規劃對接、航道連通、港口合作安全應急、資質互認等實質性的合作，需要一系列體制機制的創新。

　　要在産業發展方面進行體制機制的創新。當前特別關鍵的，是要共建、共用、共用一些共性平臺，推動城市群産業發展。這樣既能降低平臺建設，又能提高平臺的利用效率。這些平臺包括實體的內容，如國家重大的實驗室、重要的産品檢測中心、跨區域的物流貿易中心等。

　　要在生態環境共同治理方面進行體制機制的創新。城市群內部的水、氣是流動的，對於水污染、大氣污染聯手共治將是下一階段的重要內容。

　　體制機制創新的途徑

　　長江中游城市群體制機制創新，一靠借鑒，二靠實踐。

　　全球範圍看，美國五大湖沿岸、英格蘭東南部、歐洲西北部、日本太平洋沿岸都形成了較為成熟的具有世界影響的城市群。這些城市群在治理過程中，發揮了中央元、地區元、非政府組織元、社區元等多元主體的作用，努力實現區域管理中的集權與分權的平衡。國內的長三角、珠三角城市群從上世紀80年代起步，經過30多年的發展，剛剛步入漸趨成熟的階段，他們積累了一定的經驗，例如普遍通過區域規劃指引城市群治理、構建政府參與的各類夥伴關係實施城市群治理、進行一定的區劃調整適應城市群治理。這些經驗都值得長江中游城市群學習與借鑒。

　　長江中游城市群至少要經歷15年以上的時間，才能跨步邁入趨於成熟的新階段。長江中游城市群今天面臨的內外環境，不同於其他已經較為成熟的國內外城市群。這就需求長江中游城市群不斷實踐，形成體制機制創新的自身特色。近一個階段，要注重發揮中央政府及職能部門的作用。長江中游城市群發展是一帶一路、長江經濟帶等重大國家戰略的組成部分，要推動湖北、湖南、江西3省與中央政府及其職能部門形成“三地四方”的治理框架。建議針對若干重大問題，成立3省省際的專門機構或組織，賦予它們以解決重大問題的職權，包括議程設定權、資金分配權、行政審批權、效果監督權。要讓政府與市場協同起來，共同發揮作用。在規劃引領、消除政策壁壘與障礙、跨區域基礎設施的互聯互通、區域發展重大平臺建設、提供居民的基本公共服務、生態環境監測等方面，政府責無旁貸。同時要著力培育各類社會組織參與城市群的治理，發揮市場機制的作用，逐漸形成多元複合、精簡高效的城市群治理體制與機制。