張雲華

　　日本實行農地私有制，但農地所有者並非有無限權利，並非可以隨意買賣、改變農地用途、不當利用土地，工商企業也並非可以隨意買賣或租賃農地進入農業，日本對農地的買賣和租賃等流轉行為實行嚴格限制，對工商企業尤其如此。

　　日本對工商企業進入農業有嚴格的限制政策

　　二戰後日本農地制度改革。二戰後至上世紀50年代初，日本實行農地制度改革，主要內容是國家低價贖買不在村地主的佃耕地和在村地主的超過一定面積的佃耕地，然後以很低價格賣給實際耕作土地的佃耕農。1952年，日本制定《農地法》，確立農地制度主體內容，其最大特點是以自然人或以家族經營為中心，保護耕作農民權利，秉持自耕農主義，即耕作者所有土地的理念，這和中國“耕者有其田”的理念是相通的。相應地，日本對工商企業買賣和租佃農地進行嚴格限制。

　　日本禁止非農業生産法人類的工商企業買入農地。日本的農地買賣僅限于農業經營者之間，包括農民和農業生産法人。農業生産法人是指有農業生産經營法人資格的合作社和企業，獲得這一資格需要具備嚴格的條件，總的一點就是要求真正從事農業生産。而對於非農業生産類工商企業，法律明確禁止其買入農地。此舉是為了避免沒有農業生産經營能力或無心真正從事農業的工商企業憑藉其雄厚的資本實力囤地、圈地，以致農地生産經營不善以及普通農民失去土地。

　　購買、租賃農地必須符合一定條件並經過市町村農業委員會審核。日本的市町村農業委員會是由農民選舉代表（兼職）組成的自治非官方管理機構，農業委員會的日常工作由聘請的專職行政人員辦理，農業委員會主要負責農地買賣和租賃的審核，農業項目和補貼的申請與管理等。市町村農業委員會引導本市町村內的農民之間優先進行農地交易，以有利於擴大農業經營規模和有效利用農地資源。

　　近些年，由於農業從業人數不斷減少及老齡化、棄耕地增加、農業經營規模小等農村經濟社會背景，2009年日本《農地法》進行了最新修訂，企業自由租用農地經營合法化。儘管如此，進入農業的工商企業也多是並非完全與農業無關的工商企業，並且要求購買或租賃農地者應有效利用土地、農機、勞動力等農業資源，提前做好計劃；要求從事農業生産的企業參加村莊的農田道路維護和水利設施建設，遵守農用路的使用等當地規則；不能影響周邊農戶的正常農業生産活動，與周邊農民保持和諧等。

　　不得隨意改變農地用途，農民有權收回不當使用的農地。日本實行嚴格的農地用途管制，農地轉為工業或商業用地需要經過嚴格審批，一旦未經審批改變農地用途則會被政府和法律嚴懲。出租土地的市町村和農民保留一項重要權利，即租用土地的經營者如果有損壞農地、撂荒等不適當的行為，租地合同將被解除，出租農戶有權收回土地。與此相關，日本的農地買賣或租賃價格並不貴，北海道足寄町好點的耕地（水田）買賣成交價折合人民幣每畝為1萬元左右，租賃費為每畝200多元，旱地、草地的買賣成交價更便宜，一畝不到5千元。

　　我國應建立工商企業租地的準入與監管制度

　　當前，針對農地流轉中存在的“非農化”、工商企業“圈地”、基層政府強迫命令貪大求快等不良傾向，應建立農地流轉準入和監管制度，尤其對工商企業租賃和利用農地必須進行嚴格監管。

　　首先，要把好農地流轉準入關。農民集體及其代理者集體經濟組織（或村委會）有權參與審核有意轉入農地的申請者、尤其是工商企業的資格、信用、農業生産經營能力、生産計劃、流轉期限和面積、風險防範措施等，對不符合條件的申請者不能允許其轉入農地。農地流轉應優先在相鄰經營者之間、優先在本村組、本鄉鎮範圍內進行，鼓勵農民規模經營。

　　其次，要監督轉入農地的經營者的行為。農民集體有權要求經營者轉入農地後應承擔必要的農業基礎設施建設活動、遵守當地的農業生産規則、不得破壞或污染農地、不得撂荒、不得隨意改變農業用途等。對經營者特別是工商企業破壞或污染農地、隨意改變農地用途等不當行為，農民集體、轉出戶、相關政府部門都有權利終止流轉協議，收回農地承包經營權，並根據情況獲得補償。

　　此外，可以在農民集體範圍內探索農地承包經營權“有償退出、永久轉讓”制度。對後繼無人的農民、在城市有穩定職業和居所的農民，如果其本人願意，可以有償退出其農地承包經營權，但轉讓範圍目前應僅限于本集體經濟組織範圍內，保持一定的封閉性，既促進農地流轉和規模經營，又可控制農地流轉風險。

　　（作者係國務院發展研究中心農村部研究員）