尚旭東

　　近年來，農村土地經營權流轉呈加快之勢。然而，伴隨農戶間自發農地流轉加快，一些地方政府行政推動農地流轉、片面追求流轉規模和比例的現象時有發生。通過多地調研，筆者發現行政推動農地流轉在很多情況下並不利於規模經營、高效生産，一旦出問題，當地政府很可能“搬起石頭砸腳面”，費力不討好，須早敲警鐘預防之。

　　行政推動農地流轉的隱患及後果

　　（一）農地流轉價格溢價“擠出效應”壓縮租地方種植利潤。行政推動農地流轉的一個典型特徵是長時間、大面積流轉。為實現這一目標，當地政府或村集體往往給予承包戶一個可以交代的“親民價”。這一價格普遍接近市場“天花板”價格。從調研情況看，政府或村集體往往需要通過多輪村民大會最終確定流轉價格。由於佔據主動，農戶往往在政府可交代“親民價”上期待更高“目標價”，甚至自發聯合抬價。更高的價格加重了租地方生産成本，進一步擠壓了其利潤空間。

　　（二）租地方因經營不善易造成當地政府或村集體被迫“拾攤子”、“擦屁股”，加重財政負擔。從地方實踐看，行政推動農地流轉的通常做法是將整村或多數村農地流轉給若干大戶、家庭農場、合作社或農業企業，大面積農地集中到少數經營者手中。一旦租地方因經營不善、災害意外等造成絕産無收、無力付租，甚至不得不退出，墊付租金、復墾土地、賠付農民等一系列“拾攤子”、“擦屁股”掃尾工作只能由當地政府接手，加重當地政府財政負擔。

　　（三）高價格助推“非糧化”，糧食安全保障壓力陡增。行政推動農地流轉加速農地流轉價格攀高，為應對高流轉價格，“非糧化”已成租入方考慮的備選。從地方情況看，租入方選擇水果、蔬菜、花卉、食用菌等高附加值經濟作物並不少見，仍堅持種糧的大戶很多還要依靠自有稻穀加工廠、麵粉加工廠等企業維持。

　　（四）農産品“天花板”價格使得土地租入方利潤空間有限，種糧補貼、流轉補貼或成其主要利潤來源。這樣的情況易誘發兩大隱患：一是大戶更關注種糧面積大小，通過提高畝産集約增加收益已非首選，靠擴大面積增加收益才是最直接、最見效的甜頭；二是大戶更在意包括國家糧食種植補貼在內的各項補貼。

　　思考與對策建議

　　（一）農業規模經營不是農地規模經營，農地集中連片且畝産穩定保持較高水準才是規模經營的起碼要求。當前，一提到農業規模經營，人們首先想到的是農地規模經營。似乎農地規模經營就是農業規模經營。農地規模經營僅僅是農業規模經營的實現形式之一，集約化高産經營同樣可以實現規模經營。筆者認為，如果僅僅為了實現大面積經營而忽視保持畝産穩定和高産，顯然與規模經營的宗旨背道而馳。從調研情況看，一些地方政府更青睞將行政推動農地流轉建設成為四至整齊、連片成方、設施齊備的高標準設施農田，“高科模式”、“樣板工程”、“現代園區”已成行政推動農地流轉追求的“高大上”、“大一統”目標。而行政推動、財政獎補後當地政府對農作物品種變化、單位畝産變動的監管和服務卻寥寥無幾，貪大求洋、不切實際的發展思維需及時糾正。

　　（二）加強農地流轉管理，完善農地流轉服務。對未開展行政推動農地流轉的地區，當地政府可研究制定流轉市場運作規範，加快發展多種形式的農地承包經營權流轉市場。依託農村經營管理機構健全土地流轉服務平臺，完善縣鄉村三級服務和管理網路，建立土地流轉監測制度，為流轉雙方提供資訊發佈、政策諮詢、價格評估等服務，進一步依靠市場力量、政府服務合理調配農地資源。對已有行政推動農地流轉的地區，當地政府要繼續強化合同管理，加強對大面積、長時間流轉項目監管，確保行政推動農地流轉不損害農民權益、不改變農地用途、不破壞農業綜合生産能力。

　　（三）大力發展農地託管，推進農地規模經營。農地託管是在堅持家庭承包經營制度不變，堅持農民土地使用權不變，堅持農民為投入和受益主體不變前提下的一種農地流轉新形式。其做法主要是通過社會化服務組織提供産前、産中和産後服務，解決無人和無力種地問題。從全國情況看，農地託管是農地自發流轉向規模經營過渡的有效形式，能夠較好地適應農地流轉新形勢，可較好避免行政推動農地流轉帶來的諸多不利，應予以規範引導並扶持推廣。 （作者單位：農業部黨校現代農業研究中心）