□國務院發展研究中心 高偉 孟春

　　近期《關於農村土地徵收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》發佈，表明農村改革的核心——土地改革將進入深水區，這涉及法律修改和重大利益調整。土地改革需要金融扶持，而金融服務土地改革也需要細分，有的放矢才能提高服務效率。

　　上述《意見》可以概括為對“三塊地”改革進行試點。第一塊是徵地，也就是被徵收的農村集體土地，主要用於工業化和城鎮化建設，這是農村集體土地的減少，處理不好容易引發矛盾糾紛。未來要不斷縮小徵收範圍，改變補償辦法，除補償農民被徵收的集體土地外，還必須對農民的住房、社保、就業培訓給予合理保障。

　　另兩塊是集體經營性建設用地和宅基地，這也是社會關注的焦點，相關改革被寄予厚望，但流轉改革的操作難度大。《意見》規定，集體經營性建設用地的入市需要符合規劃和用途管制，宅基地制度改革不得以退出宅基地使用權作為進城落戶的條件。

　　“三塊地”改革試點是謹慎的，需要全國人大常委會授權，範圍小且封閉運作，試錯修正後才能複製和推廣。中央保護農民利益的決心堅定，不允許逾越“底線”。至於“宅基貸”、“農房貸”等業務，銀行可積極試點，但目前大範圍推廣需慎重考慮。

　　再看農地，也就是用於農業生産的土地。與上面提到的“三塊地”不同，目前農地承包經營權流轉的試點多、共識大，這項工作正抓緊落實，可以確權確地，也可以確權確股不確地，相關費用納入地方財政預算，中央財政還給予補貼，預計確權登記頒證工作將比較順利，5年內可基本完成。當前農地流轉的基礎性工作紮實，中央還允許承包農地的經營權向金融機構抵押融資，這對農地金融是利好。近年來我國農村金融商業化趨勢明顯，合作金融缺失，雖然備受詬病，其實是金融機構在既定制度框架下的理性選擇，畢竟涉農貸款的抵押擔保不足。而本輪農地制度改革擴充了涉農融資的抵押擔保範圍，為我國發展農地金融，建立與農地緊密掛鉤、真正意義的農村金融體系，營造了更加良好的政策環境。

　　農地作為農民擁有的最重要財富之一，具有稀缺和不可再生性，經濟社會越發達，農地的價值就越高，增值性強；農地位置固定，不能移動，具有不可滅失性；對農地經營可獲得源源不斷的“現金流”，保值性強。農地的優點決定了以其經營權為擔保的債權安全系數高，有利於抵押債權的完全實現，金融機構也容易接受。很多國家利用農地的優點，構建了各種農地金融模式，比如美國的聯邦土地銀行模式、德國的土地抵押信用合作模式、日本的農林漁業金庫模式和中國台灣的土地銀行模式等。雖然各國農地金融模式有差異，但目標都很明確，就是重點服務農業生産，為農業生産及其相關領域提供長期、廉價的資金支援和金融服務，並配合農村的土地制度改革。

　　在利率市場化、城市金融競爭日趨激烈的環境下，為開闢新的利潤增長點，一些銀行開始發展農地抵押貸款業務，比如推出農地承包經營權抵押貸款産品；依法承包的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地土地使用權，家庭承包集體農地使用權以及通過轉包、出租、互換、轉讓等流轉方式取得的農地經營權等，均可設定抵押；允許農地上的設施一併抵押；給予農地承包經營權抵押貸款市場定價下浮10%的優惠等。一些農村地區積極探索農地金融，有關部門也給予相關政策支援，已形成很多模式，比如遼寧法庫縣的“農戶+專業合作社+金融機構”模式、寧夏同心縣的“農戶+土地協會+金融機構”模式、山東壽光的“農戶+村委會+金融機構”模式、貴州湄潭縣的“農戶+地方政府+金融機構”模式等。除湄潭模式失敗外，其他模式短期看比較成功。這些模式都屬於農地抵押貸款範疇，各有利弊，需繼續跟蹤研究。

　　農地經營權抵押貸款豐富了支農産品體系，但一些外部因素阻礙著該模式的快速推廣，主要是缺乏有效的法律保障、規範的評估機制、統一的登記部門和配套的風險保障。推廣農地承包經營權抵押貸款，需加強對農村産權流轉交易的法規制度保障，加快完善農村産權的市場定價機制，對農村綜合産權抵押登記實現歸口統一管理，分擔農村産權抵押貸款風險，減少銀行的後顧之憂。

　　農地經營權抵押貸款是對我國間接融資為主導的融資結構的適應和強化。為優化社會融資結構，增強直接融資，保持農地金融的平衡發展，我國還需探索農地債券等融資模式。至於採用何種農地債券模式，需要充分尊重農民意願，並根據各地實際情況靈活設計，但總體而言需以合作制為基礎。

　　在借鑒國內外實踐的基礎上，筆者提出以下參考模式。農民欲用農地承包經營權作抵押獲得長期借款時，可聯合組成農地合作社，並將農地承包經營權交給合作社；合作社經政府授權後，發行特定區域的農地債券，在金融市場上銷售；合作社獲得資金後，借給社員使用。金融機構借給合作社的融資額可控制在農地抵押價值的1/3-2/3，融資期限為10年以上，融資利率隨著農業生産和市場利率而確定，以貸款基礎利率下浮10%為上限。農戶還給合作社的還款額中，應包括利息、本金、合作社的營業費用和合作社的公積金，後兩項之和控制在融資額的0.5%。政府可組建專門公司，對農地債券提供適度擔保，並承擔約定比例的連帶責任，提高農地債券的信用等級，降低融資成本。