楊久棟

　　産權期限是産權制度安排的重要內容。設計合理的産權期限，不僅影響資源配置效率和財産佔有秩序，也與各項産權權能的有效運作緊密相關。十七屆三中全會以來，中央提出穩定農村土地承包關係並保持長久不變，並多次重申和強調要明確“長久不變”的具體內涵。當務之急，應從市場經濟法則和現代産權理論出發，按照十八屆四中全會提出用法治思維和法治方式治理國家的方針指向，加快頂層設計和立法突破，把延長産權期限作為農地制度創新的著力點，為農地産權關係穩定和順暢高效運作提供堅實有力的法律保障。

　　一、農地産權期限安排應從公平和效率之間尋找新的平衡。農地産權配置及其期限長短，是國家經濟增長、糧食安全和社會穩定的重要因素。作為體現公平價值的社會保障功能，農地産權期限立法圍繞著平均分配、定期調整、限制交易的短期化路徑展開；作為體現效率價值的生産要素功能，農地産權期限立法則圍繞産權穩定、規模經營和流轉順暢的理念展開。未來農地産權期限立法，應在農地經濟屬性和社會保障屬性之間尋找新的平衡，即強化農地産權安排的“經濟效率”目標，兼顧農地社會保障的公平價值目標，循序漸進地延長農地産權期限。

　　二、確定不同類別農地産權的合理期限。農村集體承包地、宅基地和集體建設用地的權利主體、使用方向、管理制度等存在較大區別，應根據實際情況設立差別化的農地期限制度。

　　一是承包經營權期限初步統一延長至70年。“長久不變”是具有方向指引功能的政策性語言，要轉變為準確表述、可供操作執行的“法言法語”，在法律修改過程中必須明確土地承包經營權的具體期限。現行法律規定耕地承包期為30年，草地30-50年，林地30-70年。為了土地管理的一致性和方便性，可以借鑒草地、林地較長期限的管理經驗，初步將耕地、草地、林地承包期一律延長至70年。

　　二是宅基地使用期限與城市居民居住用地期限統一和並行。我國農村宅基地實行“一戶一宅”制度，對農民宅基地使用期限沒有限定。這種宅基地管理方式是從節約利用耕地和保障農民基本生存權做出的立法選擇，與當時農民生活範圍相對固定、流動性不大的特點相吻合。目前農村人口轉移和流動日益加快，宅基地佔有和利用方式發生了巨大變化。隨著城鄉人口流動加快和城鄉規劃發展一體化推進，為強化宅基地使用管理和耕地保護，應參照城市居民住房用地明確合理的使用年限。

　　三是集體建設用地使用權期限與城市建設用地使用權期限銜接並軌。農村建設用地分為一般建設用地和經營性建設用地，與城市建設用地分為劃撥地和出讓地的分類頗為相似。從未來發展趨勢看，實現城鄉資源要素一體化，城鄉建設用地“同地同權同價”是基本方向。應按“建立城鄉統一的建設用地市場”的思路，參照城市劃撥地的方式管理一般性農村建設用地，參照城鎮出讓地方式明確農村經營性建設用地的使用期限。

　　三、明確農地産權“長久不變”的起點。不僅要明確農地産權期限的長短，還要明確相應的起止時間。二輪承包期滿是否打亂重分，要統籌考慮各地不同情況區別對待和區分處理。對於長期實行“生不增、死不減”模式，農戶對現有土地承包關係充分認可，二輪承包期滿可以不做調整；對於長期實行“大穩定、小調整”模式的地方，可針對歷史遺留問題和個別特殊案例做最後一次小調整；對於大範圍頻繁調整，或者土地長期數量不清、分配不勻的地方，要下大力氣摸清底數，在群眾充分認可的基礎上重新調整分配。宅基地使用權起點問題，鋻於每家每戶申請宅基地的時間起點不同，並且農村宅基地管理缺乏詳實記載材料，建議以確權登記日期明確宅基地使用權的起點。集體一般性建設用地，可以參照城市劃撥地管理確定起止時間，經營性建設用地根據土地利用具體時間或確權登記時間明確其起點。

　　四、農地産權實現“長久不變”後要促進流轉。農地承包期限調整是農地産權關係變革的基礎工程，必將對農地權屬、交易和管理等制度變遷産生巨大誘導和促進作用。明確農地産權“長久不變”的具體內涵後，應當及時對相關制度做出適應性調整。

　　一是適時放開農地産權轉讓在集體經濟組織內部的限制。進一步放開農地産權轉讓主體限制，只要是依法、自願、有償的轉讓，都應受到法律的認可和保護。值得注意的是，為了防止因流轉期限過長造成農民失地失業和失去生活來源，以及流轉前後經濟社會情況發生較大變化形成新的不公平，可以對農地流轉最長期限做一個限定。

　　二是明確農地産權繼承權。我國農地産權主要採取以戶為單位的家庭享有方式，當部分家庭成員死亡後，應允許由其合法繼承人享有繼承土地的權利。

　　三是適時放開農地産權抵押融資限制。立法應將農地作為擴大農村有效擔保物範圍的重點，賦予耕地承包經營權和宅基地使用權的抵押資格，並以此為基礎改革和重構新型的農地金融法律制度。

　　五、農地産權實現“長久不變”後要健全相關制度與強化後續管理。農地産權期限的調整，必然誘發以農地為基礎的農村生産關係的深刻變化。促進正的效用發揮，抑制負的效用顯現，關鍵在於完善配套制度與提高後續管理水準。

　　一是加快農村集體經濟組織立法。按照發展社會主義市場經濟要求，健全以農地為基礎的農村集體産權制度，依法確定産權主體、權利內容和具體權能，前提是明確集體經濟組織的內涵和邊界，清晰界定成員資格、進退條件和變動程式，必須儘快啟動農村集體經濟組織法立法程式。

　　二是健全耕地保護和利用管理法律法規。任何涉農涉地立法修法，都要確保國家耕地“紅線”，服務國家糧食安全戰略。在賦權同時必須強化監管，進一步加強耕地保護和農地利用管理，明確農地管護的執法主體、執法職責、執法手段，確保農地科學、合理和高效利用。

　　三是加快農村土地徵收徵用立法。延長農地産權期限，實質上是賦予農民更多的利益期待。進一步延長農地産權期限，農民利益期待更高，保護農地動力更強，要根據實際情況和考慮合理因素，儘快對農地徵收徵用的有關法律法規做出調整和修改。

　　四是加快農村土地流轉平臺法制建設。建設統一開放、競爭有序的農地流轉市場體系，是使市場在農地資源配置中起決定性作用的基礎。為促進土地規模流轉和農業集約化經營，要加快農地流轉平臺制度建設，進一步建立健全包括農地産權登記、交易指導、價格評估、金融擔保、糾紛調處在內的農地流轉法律制度體系。