1月15日，全國國土資源大會在北京召開，國土資源部部署2015年工作重點。其中農村土地制度改革為2015年國土部需要慎重穩妥推進的重點任務，由國土部安排的宅基地改革將與徵地制度改革、集體經營性建設用地入市制度一齊進入試點階段。

　　宅基地使用權是否可以退出？如何退、退給誰、退出後又該如何利用？成為此次試點封閉探索期內必須要回答的問題。“在市場經濟條件下，我們是把自己徹底封閉起來，還是走向開放，最敏感的話題就是關於退出權的問題。”中央農村工作領導小組辦公室副主任韓俊曾在2014北京城郊經濟年會上這樣説。

　　一位接近國家發改委人士對經濟觀察報透露，未來可能採取收稅的方式增加閒置宅基地的持有成本，以解決農戶宅基地利用粗放等問題。不過，該人士強調，這一思路在內部尚未取得統一意見。

　　閒置宅基地或徵稅

　　“所有財産都應該收稅，農民宅基地是財産的話，收稅是可以的，這也是其他國家的普遍做法，但像中國這樣做的比較少，開徵的話困難比較大。”華中科技大學中國鄉村治理研究中心主任賀雪峰長期從事農村調查，他認為，此前的試點是要完善過去的土地管理制度，這次試點包括宅基地退出，徵地制度改革，城鄉建設用地的同價同權，都有改變現行土地制度的大背景，現在的改革比此前的完善力度要大，“我覺得還沒有到這樣的程度”。

　　據了解，為了提高宅基地使用效率，部分地區對宅基地有償使用制度早已有了探索經驗。1990年，國務院批轉國家土地管理局關於加強農村宅基地管理工作請示的通知中提出，進行農村宅基地有償使用試點，以規定用地標準為界線，進行差別性收費。不過，三年後，這一試點被叫停。1993年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發佈《關於涉及農民負擔項目審核處理意見的通知》，取消農村宅基地有償使用費。原國家土地管理局規劃司副司長鄭振源告訴經濟觀察報，“過去實行過一陣子，超標的宅基地可以收費，後來被農業部叫停了，避免增加農民負擔，是有實踐經驗可行，收稅可以的。但是稅怎麼定，免稅的範圍怎麼定，如何收的問題。”

　　以稅節地的思路已經初現端倪。日前，國土資源部部長姜大明在提及改革完善農村宅基地制度的主要任務時談到，“對因歷史原因形成超標準佔用宅基地和一戶多宅等情況，探索實行有償使用”。在1月15日召開的2015年全國國土資源工作大會上，針對土地節約集約利用工作，國土資源部部長姜大明提到：要抓緊研究制定有效管用的閒置低效用地盤活利用政策，總結推廣好一些地方以地控稅、以稅節地的經驗。

　　根據國土部土地節約集約利用的工作要求，推動農村人口向中心村、中心鎮集聚，産業向功能區集中，耕地向適度規模經營集中，促進集約佈局和節約用地。

　　截至2013年底的調查數據顯示，全國農村集體經營性建設用地面積約為4200萬畝，宅基地總面積約為1.7億畝，而全國每年近千萬進城農民的身後，空出的大片閒置宅基地成為農村土地制度改革主攻對象。

　　然而，通過土地整理，閒置宅基地退出後如何處置又成了一項考驗智慧的問題。“宅基地可以在內部流轉，是村民小組之間，還是行政村內部互相流轉，並沒有給出明確的內部範圍，但是這個範圍肯定不能很大，而且城鄉之間不能流轉。”中國人民大學公共管理學院教授張佔錄長期擔任國土資源部國家重點投資項目評審專家，他更贊成通過增減掛鉤的方式給予農民足夠補償，實現自願有償退出。

　　“中國還沒有到為了糧食安全、非要把宅基地騰出來種糧食的地步，冒著農民進城失敗無路可退的風險去進行宅基地的改革，是不划算的。而指標控制應該根據經濟發展形勢，政策調控力度，來決定指標給多還是少，而不應該鼓勵地方為了換取城市建設用地指標，讓農民騰出宅基地。”賀雪峰説，“我們在談閒置宅基地退出的時候，究竟是要農民的宅基地，還是要農村裏的建設用地指標？”

　　宅基地退出後的處置爭議

　　根據此前農村土改試點中的實踐情況，宅基地退出後有兩種處置方式，其一為復墾成耕地，同時增加城鎮建設用地指標，將為現行的城鄉建設用地增減掛鉤(即城鎮建設用地增加和農村建設用地減少相掛鉤)政策，其二則通過土地整理，將退出宅基地整理為集體經營性建設用地。

　　增加農民財産性收益是改革共識，如果通過用地指標增減掛鉤的方式，把農村集體建設用地轉換為國有建設用地，村集體也許能拿到一些好處，但過幾年再回頭看，可能是做了一個賠本的買賣。“在城鎮化過程中可以給集體留點地，讓集體搞一些不動産物業，這現在看來是發展集體經濟最靠譜的方式。”韓俊在2014北京城郊經濟年會上説。

　　但將退出宅基地整理為集體經營性建設用地的方案也未能得到一致認可。中國農業大學農民問題研究所所長朱啟臻認為 ，在東部發達地區以及大城市邊緣利用集體經營性建設用地發展集體經濟是可行的，但在中西部很多傳統農耕區並不具備這樣的條件。

　　對肩負管理土地資源重任的國土資源部來説，農村土地制度改革一直是個令人進退維谷的難題。2015年1月10日，由國土部操刀的《關於農村土地徵收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》通過兩家中央媒體對外釋放啟動信號，這份籌備多年，被外界反覆猜測的改革試點意見仍未對外公佈，而是以機密文件的形式對試點地區進行封閉式探索，但絲毫不影響它是農村土地制度改革以來最重要的實驗之一——建立城鄉統一的建設用地市場。

　　而農村土地制度改革的爭議從來難以達成共識，所有人都清楚，這項改革對中國城鎮化進程，甚至社會穩定會産生深遠影響。國土資源部曾向政界、學界廣納諫言，並在提交給深改組的《關於農村土地徵收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》背後附上一沓專家意見，這份文件中的操作方案比起農村土地制度改革這個耳熟能詳的名字來講，分量要重得多。

　　國土部部長姜大明在1月15日召開的全國國土資源工作大會上強調，要在確保耕地數量不減少、品質有提高、群眾權益不受損的前提下進一步拓展城鄉建設用地增減掛鉤試點。

　　根據現行規定，中國嚴禁城鎮居民在農村購買宅基地，宅基地使用權的權利主體是本集體經濟組織內部成員，農村宅基地可以在集體經濟組織內部進行轉讓和退出。城鄉建設用地增減掛鉤的方式，解決了宅基地退出給村集體時的資金缺口問題，但這一指標控制的方式也引來爭議。“增減掛鉤的方式是讓開發商付錢改造農村，這方式的前提是必須用指標控制的辦法才有用，但按照三中全會決定的規定，市場要起決定性作用，就應該廢除指標控制的方式”，鄭振源説。

　　按照農村土地三項制度改革的試點安排，必須封閉運作、風險可控，發現問題、及時糾偏，直至2017年年底試點工作完成。

　　姜大明針對這次試點工作提出必須把握好四點：一要堅持底線思維。牢牢守住土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損三條底線。二要堅持試點先行。試點既要有條件、按程式、分步驟審慎穩妥推進，又要鼓勵試點地區結合實際大膽探索，積累經驗。同時，必須封閉運作、風險可控，發現問題、及時糾偏。三要重點明確、各有側重。四要堅持依法試點。試點地區要按程式取得全國人大常委會的法律授權，做到于法有據。沒有獲得法律授權的地區，不要盲目攀比、擅自行動。