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強農富農的關鍵一招

  • 發佈時間:2014-08-22 05:41:49  來源:經濟日報  作者:佚名  責任編輯:羅伯特

  1978年,安徽小崗村18位農民冒著巨大風險,在實行包産到戶的契約上按下鮮紅手印。可以説,就是這個舉動,使小崗村成為“大包乾”的發源地,也使農村土地制度改革成為我國改革的發端,由此推動了波瀾壯闊的改革進程。30多年後的2013年,黨的十八屆三中全會《決定》的一大亮點,就是在深化農村土地制度改革上又有了新突破,明確了今後農村土地制度改革的方向、重點和要求。新一輪農村土地制度改革的推開,不僅直接關係億萬農民的切身利益,關係農業和農村發展,而且將對我國整個經濟社會發展産生深遠影響。

  一 農村土地制度須破瓶頸

  “地者,萬物之本源”,土地是經濟社會發展的基礎。我國的改革是從農村土地制度改革起步的,家庭聯産承包責任制的建立和推行,極大地解放和發展了我國農業生産力,深刻改變了農村發展的面貌,也為整個改革開放注入強大動力。

  30多年來,隨著農村土地制度的不斷發展完善,我國農業綜合生産能力穩步提升,農業生産實現了由長期短缺向總量平衡、豐年有餘的根本轉變。自2004年起,我國糧食産量實現“十連增”,2013年突破6億噸,每人平均佔有量連續多年超過世界平均水準。同時也要看到,隨著農業現代化和農村經濟發展,隨著城鎮化、工業化的快速推進,現行農村土地制度還有許多不完善的地方,已到了非改不可的時候。

  ◎ 土地是農民最重要的資産,土地制度無論怎麼改,都不能打農民的“歪主意”,不能動農民的“奶酪”,不能成為誰都想咬一口的“唐僧肉”。

  ◎ 俗話説,握緊的拳頭才有力。農村土地自由流轉,就是要實現規模化經營,使其成為“拳頭”而不是“指頭”。

  ◎“農地入市”收益怎麼分配是關鍵,必須保證農民是最大的受益者。

  影響農業生産。近年來,農村勞動力不斷向非農産業和城鎮轉移,但很多人仍保留著農村承包地。按照現行制度,這些土地既不能上市流通,也不能另作他用,阻礙了土地的規模化經營,導致耕地撂荒,出現“有田無人種”現象,不利於增加糧食産量,不利於農業現代化發展。

  造成土地浪費。在一些地方,形成了“以土地謀發展”的擴張模式,嚴重依賴土地收入,違規佔地、盲目圈建,致使耕地快速減少,土地浪費嚴重。“十一五”期間,在城鎮,工礦用地承載的人口密度下降10%,土地利用率不升反降;2001年至2010年,雖然農民大規模進城務工,但農村建設用地反而增加了203萬公頃。粗放浪費的用地模式,導致很多地方寅吃卯糧,甚至突破了2020年的用地指標。

  損害農民權益。在我國,城鄉之間同地不同價的問題突出。農村集體土地不能直接上市交易,而是由國家徵收,按照土地的原有用途收益來補償,集體土地所有者獲得的補償過低。根據調查,農民拿到的徵地補償款,只佔土地增值收益的5%—10%。由徵地補償標準偏低、程式不到位、安置方式單一、社會保障不足引發的社會矛盾尖銳,每年都會因徵地問題引發大量糾紛。

  為解決這些問題,黨的十八屆三中全會提出了一系列重大舉措,著力推進農村土地制度改革。但這項改革是一個重大而特殊的問題,必須慎之又慎、有序推進,該儘早推出的不拖延不辦,該試點的不倉促推開,該深入研究後再推進的不急於求成。中央已作出部署,在授權範圍內,有序推進農村集體經營性建設用地、農村宅基地、徵地制度等改革試點。

  二 “農地入市”有啥門檻

  半年多來,“農地入市”這個詞,頻頻出現在各類媒體和網路中。其實,這個詞是源於一些人對黨的十八屆三中全會有關精神的一種解讀。但這個提法並不準確,農地的概念很寬泛,籠統地講“農地入市”容易給人造成誤解,以為所有的農村土地都能入市了。

  事實上,黨的十八屆三中全會《決定》的原文是這樣的:“在符合規劃和用途管制前提下,允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股,實行與國有土地同等入市、同權同價。”這就是説,“農地入市”是有限定要求的,是有“門檻”的,不是什麼農地都可以入市。

  其一,必須是集體經營性建設用地。農村土地包括集體農用地、建設用地、未利用地3種,其中集體建設用地又可分為宅基地、公益性公共設施用地和經營性用地3類。集體經營性建設用地,通俗地説就是用於非農生産經營性質的土地,也就是集體經濟組織用於從事第二、第三産業的土地,如村辦及鄉鎮企業的用地。在農村土地中,只有這部分土地才有入市的資格,而耕地、宅基地等都不行。

  姜大明:土地改革要守住底線

  國土資源部部長姜大明認為,土地改革要守住底線。守住底線就是不論怎麼改,不能把農村土地集體所有制改垮了,不能把耕地改少了,不能把糧食産量改下去了,不能把農民利益損害了。

  其二,必須符合規劃和用途管制。建設用地具有較強的不可逆性,一旦被破壞就很難恢復原貌。為此,世界上大多數國家對土地都實行用途管制,我國也是如此。因而,經營性建設用地入市,必須“先買票後上車”,而不能“先上車後補票”,這張票就是要符合土地利用總體規劃和用途管制,這是前提條件。換句話説,在經營性建設用地中,只有符合規劃和用途管制的那部分土地,才可以上市買賣。

  其三,與國有土地享受同等待遇。對於符合條件的經營性建設用地,就應與國有土地同等入市、同權同價,而不應厚此薄彼、“看人下菜碟”。同等入市,就是二者以平等地位進入市場,這意味著經營性建設用地可在更多的市場主體間、更寬的範圍內、更廣的用途中進行交易;同權同價,意味著二者具有的權能相同,都可以出讓、租賃、入股、抵押等,市場價格也不應由於土地性質不同而有所差別。

  引導和規範農村集體經營性建設用地入市

  在符合規劃和用途管制的前提下,允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股,實行與國有土地同等入市、同權同價,加快建立農村集體經營性建設用地産權流轉和增值收益分配製度。有關部門要儘快提出具體指導意見,並推動修訂相關法律法規。各地要按照中央統一部署,規範有序推進這項工作。

  ——摘自《關於全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》

  由此可見,農村集體經營性建設用地入市,既有嚴格的硬杠杠,也賦予它新的權能,對廣大農民來説是一個利好消息。近年來,廣東、安徽、湖北等省已出臺規範集體建設用地流轉的規定,積極開展集體建設用地改革探索。當然,要把這件好事做好,真正使廣大農民得利,還要做好一些基礎性工作。一是貫徹落實2014年中央1號文件,加快推進相關法律法規修訂和制度建設,抓緊修訂物權法、土地管理法等,儘快出臺具體指導意見,使改革于法有據。二是完善公開交易市場,將農村集體經營性建設用地交易,納入已有國有建設用地市場等交易平臺,使其價格由“市場説了算”,充分體現應有價值。三是建立土地增值收益分配機制,兼顧好國家、集體、個人的利益,合理提高個人收益,讓農民在這項改革中受益。

  三 放活經營權意味著什麼

  黨的十一屆三中全會開啟的農村改革,將承包經營權從農村集體土地所有權中分離,實現“一權變兩權”,大大提高了農業生産率。黨的十八屆三中全會啟動的新一輪改革,又將經營權從承包經營權中分離,實現“兩權變三權”,並賦予經營權以抵押擔保權能。

  這個突破意味著什麼?有人認為,經營權可抵押擔保後,承包地的權能更加完整,使農民有了更多“以地生財”的機會。也有人擔心,會不會以抵押擔保為名,行土地買賣之實,特別是工商資本下鄉,容易造成“圈地運動”。那麼,到底應該怎樣理解這項改革?

  首先,賦予承包地抵押擔保權是現實之需。按照現行法律,農民對承包地只享有佔有、使用、收益的權利,沒有抵押擔保權。因為一旦抵押擔保,到期無法償還貸款,就會變成事實上的土地買賣。可現實中,農民發展現代農業需要資金,商業貸款必需的有效抵押物農民拿不出來,造成了貸款難。改革後,農民就能以經營權為抵押物,從金融機構獲得資金支援。

  陳錫文:土地增值收益要覆蓋五大群體

  中央農村工作領導小組副組長、辦公室主任陳錫文認為,在土地利用性質改變後産生的巨大利益,至少要有五個群體得到分配:第一,政府要拿到一部分土地增值收益,從而提供基礎設施、公共服務,使土地産生更高價值;第二,必須保證開發土地的企業有一定投資報酬;第三,大多數市民,因為他們要利用土地生存生活;第四,貢獻土地的農民;第五,遠離城市的農民。

  其次,抵押擔保不會改變土地承包關係。經營權分離後,抵押擔保的是經營權,而承包權作為物權依然不許抵押。也就是説,即便到期還不上貸款,農民失去的也不過是幾年的經營收益,並不會威脅其承包權。

  土地流轉的主要形式

  近年來,我國農村承包地流轉速度加快、規模擴大,截至2013年年底流轉面積3.4億畝,流轉比例為26%。土地流轉後,承包權主體同經營權主體存在事實分離。從實踐看,主要有以下幾種形式:

  一是轉包。承包方將部分或全部土地承包經營權,以一定期限轉給同一集體經濟組織的其他農戶從事農業生産經營。轉包後原承包關係不變。

  二是轉讓。承包方將其擁有的土地承包經營權,以一定的方式和條件轉移給他人的行為。轉讓後原承包關係自行終止。

  三是出租。承包方將部分或全部土地承包經營權,以一定期限租賃給他人從事農業生産經營,並收取租金的行為。出租後原承包關係不變。

  四是入股。承包方將土地承包經營權量化為股份,以股份入股形式與他人自願共同生産,按股分紅

  五是託管。承包方將承包地委託農業服務組織或農戶代為經營管理,雙方簽訂協議,委託方向受託方支付一定費用。託管期間原承包合同履行可協議確定。

  再次,抵押擔保權將會逐步實現。從20世紀90年代開始,“三權分置”探索已在許多地方展開,如重慶、湖北、浙江、四川等地通過出臺文件,穩定承包權、放活經營權。在這次改革中,有關部門將在總結各地經驗基礎上,抓緊研究出臺具體實施辦法,建立配套的抵押資産處置機制,推動修訂相關法律法規,儘快讓這一舉措落地開花。

  最後,工商企業下鄉不能變相圈地。工商企業到農村去租賃土地,原有法律就是允許的,同時也有“三不”的限制,即不能改變所有權、不能改變農地用途、不能損害農民權益。這次改革也明確作出嚴格規定:一是只有一家一戶很難幹或幹不了的,如農業社會化服務,才能引進工商資本;二是企業可以發展適合企業化經營的現代種養業,不得變相搞房地産和旅遊業。

  四 宅基地可否自由買賣

  前些年,北京宋莊畫家村一件房屋買賣糾紛案,引發社會廣泛關注。2002年,李某用4.5萬元,從宋莊村民馬某手中購得8間房。2006年,因當地房價上漲,馬某又要求收回房子。最終,法院判定房産買賣無效,李某敗訴失房。

  這個極具代表性的案件,反映了我國農村宅基地的特有性質。它屬於農民集體所有,農民個人只有使用權;只有本集體經濟組織的人才能使用,其他人員不能以任何方式佔有。有人稱之為“自有的土地、自用的建築”。可見,城裏人買農村這種性質的房,是不受法律保護的。

  宅基地以前不能自由買賣,這次改革之後同樣不能。在這次改革中,主要是推進農民住房財産權抵押、擔保、轉讓。也就是説,能夠進行抵押擔保的不是宅基地,而是宅基地上面的住房,它才是農民的私有財産。説“宅基地可以自由買賣”,完全是一種誤解誤讀。不過也要看到,由於住房蓋在不能自由流轉的宅基地上,所以農民住房財産權行使受到很大制約。這次改革,正是為了盤活宅基地使用權及住房,使這個“死資産”變成“活資本”。

  問:什麼是農村宅基地?

  答:農村宅基地,是我國土地制度下特有的一種土地形式,指農村農民個人經依法批准,用於建造自己居住的住宅(含住房、附屬用房和庭院等)的集體所有土地。一般來説,宅基地有如下特徵:第一,使用主體只能是本農村集體經濟組織成員;第二,用途僅限于村民建造個人住宅;第三,實行嚴格的一戶一宅制;第四,宅基地初始取得是無償的。

  改革的前提是推進確權工作。2014年開始,國家將全面開展對農村宅基地的確權、登記和頒證,向農戶頒發具有法律效力的宅基地權屬證書,建立完善的宅基地使用權統一登記體系,為宅基地管理和使用權保障奠定基礎,給農民一個“定心丸”。同時為確保宅基地“應保盡保”,國土資源部已明確要求,各地要拿出不少於5%的用地指標,用於農村宅基地使用和建設,對符合條件的地區,考慮採用“先用後核銷”的辦法,保證宅基地使用得到切實保障。

  改革的關鍵是完善管理制度。在農村,一戶多宅、一宅超限和宅基地閒置現象大量存在。據統計,中部某省份約15%的農戶擁有多處宅基地,城鄉接合部這一比例更高達40%以上。針對上述問題,國土資源部正抓緊制定宅基地管理辦法,完善宅基地的規模確定、標準控制等,杜絕多佔宅基地現象。同時,在保障農戶合法權益的前提下,探索建立農民宅基地有償退出機制,對自願退出的給予合理經濟補償。

  改革的目的是增加農民收入。改革農村宅基地制度,不是為了解決建設用地指標,而是要進一步擴大權能,切實維護好、保障好農民宅基地使用權。應在確保農民住有所居前提下,賦予宅基地更完整的用益物權和住房財産權,使農民增加更多的財産性收入。

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