深改組審議農村土地徵收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作意見

　　“三塊地”改革頂層設計呼之欲出

　　專家分析，徵地範圍將縮小，集體經營性建設用地可出讓入股，宅基地可有償退出

　　□記者 林遠 北京報道

　　農村土地徵收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度等廣受關注的農村“三塊地”改革頂層設計呼之欲出。2日召開的中央全面深化改革領導小組第七次會議審議了《關於農村土地徵收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，並強調，推動改革頂層設計和基層探索互動，堅持土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損三條底線。

　　《經濟參考報》記者從多位權威人士處獲悉，這3項改革的頂層設計方向是，在十八屆三中全會《決定》明確方向和任務的前提下，明確農村集體土地所有權主體和産權主體；完善農村集體土地使用權的類型和權能；探索集體土地所有權的多種組織和實現方式，保障農民公平分享土地增值收益。

　　試點

　　“三塊地”改革分類實施

　　中央全面深化改革領導小組第七次會議指出，要始終把維護好、實現好、發展好農民權益作為出發點和落腳點，堅持土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損三條底線，在試點基礎上有序推進。土地徵收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革關係密切，可以作統一部署和要求，但試點工作中要分類實施。嚴守18億畝耕地紅線是推進農村土地制度改革的底線、是試點的大前提，決不能逾越。對宅基地制度改革的試點條件和範圍要嚴格把關，不能侵犯農民利益，同時不得以退出宅基地使用權作為進城落戶的條件，這是關係社會安定的重要舉措。中央有關部門和地方要加強指導監督，嚴格把握試點條件。

　　《經濟參考報》記者此前從知情人士處獲悉，農村土地徵收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度的改革試點將緊扣十八屆三中全會提出的農村土地制度改革的任務。大方向是在堅持農村土地集體所有制的前提下，強化土地用途管制，明晰土地所有權；完善建設用地使用權，保障和豐富宅基地用益物權，構建完整的農村集體土地産權制度；充分發揮集體土地的資源和資産的雙重作用，最終形成産權明晰，權能明確，權益保障，流轉暢順，分配合理的城鄉統一建設用地市場。

　　針對這“三塊地”，國土資源部有關人士告訴《經濟參考報》記者，這一輪改革主要有幾大亮點。

　　一是將按照集體土地所有權的主體類型，將集體土地明確歸屬為鄉、村、小組三類集體産權主體，探索所有權的多種實現方式和經濟組織形態。

　　二是按照土地使用方式和市場需要，建立與國有土地同等的劃撥，出讓，出租土地使用權類型，賦予農村集體經營性建設用地與國有經營性建設用地同等的權利，在符合規劃用途管制和依法取得的前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，真正實現與國有土地同等入市，同權同價。

　　三是按照所有權産權關係，在集體經濟組織內部探索宅基地的有條件有償使用和自願有償退出的機制，同時還要穩妥審慎的推進農民住房財産權抵押擔保，以擴寬農民增加財産性收入的渠道。

　　四是在徵地改革中，要縮小徵地範圍，規範徵地程式，完善補償標準，建立被徵地農民合理規範多元的保障機制，除此之外，還將在集體經營性建設用地入市中，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制。

　　探索

　　集體建設用地宅基地確權超七成

　　中央全面深化改革領導小組第七次會議強調，進行改革試點，對全面深化改革具有重要意義。我國地區發展不平衡，改革試點的實施條件差異較大，要鼓勵不同區域進行差別化探索。

　　近年來，各地結合各自的實際，對“三塊地”的改革進行了積極的探索，為改革完善農村土地制度積累了經驗。

　　國土資源部副部長胡存智説，多年來，國土資源部先後部署啟動了兩輪徵地制度改革試點，逐步提高了徵地補償標準。截至目前，有十三個省制定了徵地統一年産值的標準，有六個省已經實行徵地統一年産值標準，十個省全部實行了徵地區片綜合地價，徵地的統一年産值標準和區片的綜合地價由省政府公開發佈，補償標準普遍提高30%以上，有的提高了一倍以上。

　　在擴展安置途徑方面，胡存智表示，一些地方結合實際探索在徵地時安排一定的建設用地留給被徵地農民集體經濟組織開發經營，使其擁有長期的、穩定的收益來源，目前，全國有20多個省份探索實行留地留物業的安置方式，留地比例一般為徵地面積的8%-15%。此外，截止到2013年底，全國已有30個省出臺了關於做好被徵地農民社會保障工作的徵求意見，約有3000萬左右的被徵地農民納入了基本的養老保險範圍。目前，一些試點經驗已在國務院相關文件中上升為政策，還有一些試點探索為下一步的深化改革提供了實踐基礎。

　　此外，作為一切土地改革開展的基礎，集體土地所有權確權登記發證工作也在迅速地推進當中。截至2013年底，全國農村集體土地所有權確權登記發證率已經達到了97%，接近完成。同時，有關部門加強了農村地籍調查，加快推進宅基地和集體建設用地使用權確權登記發證，截止到2014年7月份，全國農村集體建設用地使用權和宅基地使用權發證率分別達到了72%和80%。與此同時，絕大多數縣市都已經建立了農村集體土地確權登記發證的數據庫和資訊系統，為建立城鄉統一的建設用地市場提供了基礎資訊。

　　據胡存智介紹，多年來，部分地區如天津濱海新區、重慶、成都等地開展了農村集體建設用地流轉試點，探索增值收益在國家、集體、個人之間的合理分配；廣東、安徽在實踐的基礎上出臺了農村集體建設用地流轉的政府規章；一些地方通過各種方式開展了宅基地有償退出，盤活利用為主要內容的試點；成都、溫州等地還開展了宅基地抵押融資試點，推進了生産要素在城鄉之間自由合理的流動。

　　制約

　　農村土地資源配置仍低效

　　儘管各地都在積極探索，但隨著城鎮化工業化的快速推進，現行農村集體土地産權制度中一些不完善的地方逐步顯現，成為制約城鄉統籌發展的重要因素，這是現在亟須針對“三塊地”改革進行頂層設計的重要原因。

　　這次改革所涉及的土地資源非常豐富。據調查推算，截止到2013年底，全國的集體經營性建設用地的面積約為4200萬畝，佔全國建設用地總量的13.3%左右，宅基地的總面積約為1.7億畝，約佔集體建設用地的54%左右。但是，針對這些重要的資源性資産，胡存智日前表示，長期以來，我國農村集體土地所有權産權不清，歸屬不明，農村土地資源配置低效，侵蝕了農村集體所有制度的基礎，影響了農業生産。

　　徵地制度改革方面，據《經濟參考報》記者此前採訪的業內人士稱，我國現行徵地制度存在徵地權行使範圍過寬、徵地補償標準低、徵地程式不合理、徵地安置途徑單一等多重缺陷。因徵地引發的矛盾糾紛日益突出，一些地方在土地流轉過程中還出現“名為流轉、實為強徵”的做法，嚴重侵犯了農民權益。

　　另外，中央農村工作領導小組副組長、辦公室主任陳錫文此前説，宅基地制度存在的問題也比較突出。隨著經濟社會的發展，農村戶籍人口不斷增加，土地指標有限，很多地方已經很多年沒有分配過宅基地了，“一戶一宅”的承諾難以兌現。此外，由於宅基地的土地無償使用，在一些地方出現了建新不拆舊、違規違章建房等情況。因此，現行的宅基地制度亟須改革和完善，要總結各地經驗，逐步向前推進改革。

　　胡存智説，人多地少是我國推進城鎮化最大的制約因素，而農村集體土地所有權，宅基地和集體建設用地使用權是農民及農民集體重要的土地權利，直接關係到每個農戶的切身利益，因此這項改革是推進城鄉統籌發展，破解城鄉二元結構的動力源泉。