□深圳市房地産研究中心 李宇嘉

　　土地使用權到期究竟該怎麼續期，近期備受關注。無論是《城市房地産管理法》第22條的規定，即“除因公共利益需要收回到期土地，其他續期申請都應予以批准”，還是2007年《物權法》提出“自動續期”的法律規範，應被看作上位法和中央層面的“頂層設計”。地方實踐中，到底是無償續期，還是有償續期？有償續期採取何種收費標準？

　　事實上，此次溫州“土地證續期”案例，在深圳、青島等地早已出現。特別是，土地和住房市場化開展更早、市場化實現形式探索更豐富的深圳，15年前早已出現，近10多年來也屢屢有“續期”的案例見諸報端。之所以“溫州案例”備受關注，不在於“自動續期”要不要繳費，而在於續期價格。

　　1981年12月，《深圳經濟特區土地管理暫行規定》頒布實施，允許給在特區投資的外商劃撥土地，並規定了土地最長使用年限：工業用地30年、商業用地20年、商品住宅用地50年。這比國務院1990年發佈的《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》的規定年限少了近一半，被稱為“特區年限”。據悉，上世紀80-90年代出讓的“特區年限”的土地有73平方公里。

　　上世紀80年代末，同溫州完全一樣，深圳以20年使用期出讓了一批商用土地。2001年後，這些用地陸續到期。2002-2004年，深圳嘗試以100%的市場地價補繳作為續期條件，但沒有得到業主響應，原因是“價格太高”。2004年，《深圳市到期房地産續期若干規定》發佈實施，20年使用期的補繳地價下降為基準地價的35%。由於補交額可承受，而拖欠地價無法轉讓，在實現資産收益的訴求下，業主均補繳並獲得續期。當然，後來也有觀點認為35%的讓利太多。

　　深圳“低價續期”有兩個原因。首先，按基準地價來徵收，而“基準地價”是土地的初始價，即土地完成拆遷和平整等一級開發後，政府確定的平均價。每5-6年，政府更新一次基準地價，按最近更新的版本（2013年），福田區基準地價最高和最低分別為每平方米5317元和1356元，羅湖區為4582元和1239元，筆者簡單匡算了一下，這一地價水準僅為市場地價的1/4-1/3；二是按照基準地價的35%徵收。

　　事實上，即便按照市場價來徵收，也有充足的理由。收取土地出讓金，是地方政府作為國家機器，履行土地所有者職能，向土地使用者收取使用期限內的土地出讓金的行為。只交了20年的使用費，到期後若繼續使用，按市場價續繳，在法律站得住腳。

　　但是，低價續期是主流。以土地批租制的樣板中國香港為例，新界地區所有土地官契在1997年到期，政府決定所有業主不必補繳地價，自動獲得50年土地租契的延期，即延伸到2047年。雖然不需補交地價，但業主按年必須向政府繳納一筆“地租”，標準為年度租金評估值的3%。例如，一套價值1000萬元的住房，每年産生30萬元租金，地租是9000元，即續期費只要9000元，這是非常划算的。

　　低價續期之所以成為主流，源於公共財政的演化。土地使用費或出讓金，本質上是“地租”，是城市公共服務的一種融資模式，與西方發行市政債（房産稅償還）是一樣的。但凡土地國有的國家或地區（香港、新加坡），土地融資是慣例。由於我國初始市場信用空白，地方不能獨立發債，西方式的資本市場融資被堵塞。但是，土地是政府可利用的資産，政府信用也很強，加上1994年分稅制後，中央默認地方對於土地的利用，借助於金融杠桿，土地融資效率非常高。

　　“房改”後的1999年到2015年，我國城市化最快速、公共服務需求最強烈，但城市面貌、軌道交通和社會保障供給也最顯著。這一時期，以“招拍挂”為模式的土地出讓，為城市政府融得鉅額收入。可以説，土地出讓契合了公共服務一次性鉅額投入的融資訴求。但是，公共財政轉型箭在弦上。首先，近年來地方政府債務置換、PPP、“債轉股”如火如荼，地方政府和公用事業類國企通過資本市場融資大勢所趨，以“招拍挂”或市場評估價“再收一次”的必要性下降。其次，“土地+杠桿”的融資模式客觀上造成地方GDP政績取向及債務風險，不利於公共財政轉型。最後，城市化已進入中速階段，人口紅利減退，樓市進入存量時代，一次性鉅額投入型的公共服務融資減少，內需取代投資成為經濟增長新動力。構建公共服務型政府，藏富於民，讓居民擁有財産性收入，成為培育新動力的基礎。由此，低價也將成為我國未來土地使用權續期的慣例。

　　各地人口結構、公共服務基礎、財稅實力差別很大，而公共服務供給多為地方職責，國家沒有辦法、也沒有必要出統一的細則。在“頂層設計”下，各地探索續期模式是大趨勢。同時，財政壓力小的地區，或採用更低的續期費用，甚至借鑒香港模式，從而最先向公共財政轉型，也會吸引更多的人口流入，漸進向公共財政轉型。