□深圳市房地産研究中心 李宇嘉

　　國務院法制辦日前公佈了《住房公積金管理條例（修訂送審稿）》（以下簡稱“《條例》”），這是時隔13年後《條例》再次修訂，而且也是《條例》自1999年頒布實施以來，幅度最大、範圍最廣的一次修訂。從修訂的內容來看，涉及到歸集、提取、用途、流動性、風險準備、管理等公積金政策和運作的所有重要環節，也將對未來我國公積金運作、房地産發展産生深遠的影響。

　　在未來新型城鎮化過程中，建立住宅政策性金融機構，不僅是為滿足城鎮居民低成本住房融資需求，而且是降低新型城鎮化融資成本的重要舉措。因此，《條例》修訂的思路之一，就是以公積金中心為“班底”向政策性住房金融機構轉型，改觀政策性住房金融缺失的局面。《條例》重大修訂之一，就是將此前被排除在公積金政策外的人群，如個體戶和自由職業者等，也納入公積金政策覆蓋範圍，即這些人群也將享有繳存、提取公積金，申請公積金貸款等權利。

　　同時，《條例》在公積金中心改革上，也堅持了“去福利化”，向政策性、普惠性金融方向轉軌的原則。首先，去除公積金住房“福利化”殘留。目前，公積金繳存依然殘留著很重的福利分房特徵，即收入高和職位高的人，繳存的公積金也高。為此，《條例》劃定了繳存基數上下限（下限不低於平均工資的60%，上限不高於平均工資的3倍），以“限高保低”突出公積金的政策性金融特性；其次，取消合併機關住房資金管理中心，去除資金效率偏低和福利色彩濃重的冗余機構；再次，淡化公積金中心行政職能，強化其公積金流動性、保值增值和風險管理等“類金融機構”功能。

　　《條例》對公積金運營上的最大修訂，就在於公積金中心可以發行或購買公積金個人住房貸款支援證券，從而打破了公積金中心封閉狹小的資産（本地貸款）負債（本地繳存）邊界。此舉通過調劑資金餘缺，實現公積金類似于銀行的“資金拆解”。此舉通過對接資本市場，實現公積金中心杠桿融資，壯大低成本住房金融規模。目前，全國公積金貸款餘額2.88萬億元，商業個人房貸餘額10萬億元。如果閒置的1萬億元公積金和公積金貸款餘額的50%可證券化，未來公積金貸款餘額或有望達到5萬億元。

　　屆時，公積金貸款可達到商業貸款的50%，城鎮化融資形勢也將根本改觀。根據近期發佈的“十三五”規劃，戶籍人口城鎮化率加快提高是“十三五”經濟社會發展的主要目標之一。所謂“提高戶籍人口城鎮化率”，就是將已在城市就業的2.7億外來人口“市民化”。“市民化”後的首要訴求就是“住有所居”，但外來人群規模大（佔城市常住人口35%）、收入水準較低、現有居住形式（棚戶區、工業宿舍、城中村）亟待更新，銀行貸款無力解決，公積金貸款無疑是首選。

　　但要注意的是，公積金轉為政策性住房金融，還面臨三大障礙。首先，公積金中心是歸口各地住建部門管理的事業單位，主要承擔公積金收付職能，而並非是一個金融機構。公積金貸款一旦證券化，就涉及投資行為，而公積金採取的是個人賬戶運營模式，即公積金的所有權歸繳存個人。由此，行政職能很強的公積金中心無法承擔投資決策、收益分配、投資風險防範、損失承擔等。

　　其次，鋻於公積金中心行政色彩濃重，公積金投資必須要委託金融機構操作。同時，公積金貸款資産證券化還要涉及信用增級、擔保、法律事務等。目前，公積金貸款收益較低（存貸利差僅為1.15%-3.15%），如果再扣除行政管理費和各種中間費，公積金證券化産品的收益很低，在資本市場上很難獲得投資者“熱捧”。

　　最後，公積金本質上是由單位和個人共同繳納形成互助互惠的住房儲蓄金，以較低的利率貸給有住房需求的繳納者，作為福利住房向市場化住房過渡的緩衝。因此，“屬地化”一直是公積金管理的基本原則，資金輸出本地的積極性不高。再加上，地方政府都想掌握這一大塊廉價的資金，而公積金存在閒置的也主要是三、四線城市，這些城市都想通過這部分資金來刺激本地樓市，流出去就更加困難。