□趙俊超

　　本書旨在提供一個以城鎮化作為突破口帶動改革全局的戰略構想。隨著改革日益向縱深發展，面臨的情況更為複雜，需要克服前所未有的困難，應根據改革的新形勢、新任務、新特點，採取更具針對性的方法。改革之所以難以推進，就深層次來説是受到社會基礎的制約。要想實現國家治理體系和治理能力現代化的改革目標，就必須採取有力的措施，穩步消除城鄉二元結構。隨著城鎮化消化掉小農社會殘余，附著于原社會結構的一些觀念意識、管理制度等會隨之消退，新社會結構的成長則為治理水準提高提供基礎，也提出更高的要求。從這個意義上講，城鎮化具有“釜底抽薪”的作用。同時，城鎮化還可以起到將無形的改革具體化的作用，為改革提供最好的“抓手”。由於城鎮化既具有良好的突破性，又具有極強的帶動全局的能力，因此成為改革突破口的可行選擇。這一重要局部的突破，將為全面改革的順利推進起到提綱挈領的作用和事半功倍的效果。

　　城鎮化為實現2.6億農民工的城鎮夢想提供了歷史契機。廣大農民工雖然常年在城鎮生産、生活，甚至已經成為我國産業工人的主體部分，但社會身份依然是農民，無法在城鎮獲取同等公共服務和定居落戶。現在，已經到了為農民工考慮長遠生活歸宿的時候了。應當通過政策的調整、制度的完善、資源的重新安排，使農民工有機會成為真正的城裏人，可以體面地勞動、有尊嚴地生活，實現幾億人整體生活面貌的根本改變。在城鎮定居生活將成為廣大農民工中國夢最具體的體現形式，激發廣泛的社會共鳴和強勁的奮鬥動力。

　　長期以來的“半城鎮化”模式不但使我國城鎮化的效果打了折扣，如城鄉二元結構難以破解、社會進步受到制約；更重要的是，這一模式會積累需求不足的結構性矛盾、制約産業競爭力提高、遭遇資源環境瓶頸、造成未來社會問題，從長期來看是難以為繼的。

　　目前，國家已經著手對這一模式進行調整，黨的十八屆三中全會作出的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》（簡稱《決定》）提出“推進農業轉移人口市民化”，此後一年多的時間裏，圍繞以人為核心的新型城鎮化已經公佈和實施了一系列重要的政策。

　　在我國城鎮化進程中，一個重要的限制條件是所謂的“耕地不足”。本書研究認為，對耕地佔用和城鎮化的關係不能“拍腦袋”來判定，通過國際經驗及對我國土地佔用情況的具體分析，發現城鎮化與耕地佔用之間不僅不存在任何矛盾，而且構成相輔相成的關係。我國城鎮化過程中的耕地減少，主要是由於“半城鎮化”模式下的“兩頭佔地”造成的。如果能夠消除我國土地利用中的制度梗阻，實現農民工生活空間置換，完全有可能實現耕地總量的增加。計算可知，假定其他條件不變，將現有的2.6億農民工轉移入城鎮生活，增減相抵之後，耕地可增加4.3萬平方公里。通過實現農民工市民化，“18億畝耕地紅線”不僅保得住，而且空間會愈加廣闊。

　　在資源環境壓力之下，必須慎重選擇城鎮化的戰略模式。本書認為，由於小城鎮對自然資源無法集約利用以及缺乏內生發展能力，難以成為我國城鎮化的戰略模式。應當以城市群作為我國城鎮化的戰略模式，發揮特大城市“車頭”的帶動作用，同時通過周邊中小城市和小城鎮的發展，合理分擔特大城市的部分功能和人口壓力。應當充分尊重和承認地區間發展稟賦的差異，將東部城市群作為我國城鎮化的戰略重點，促使其持續健康發展，同時利用“連通器原理”，通過放開人口流動的方式實現區域之間的新平衡。尤其應當從制約作用最明顯的供地政策入手，調整目前“牛渴了給羊喝水”的供地模式，使東部城鎮在發展中獲得充分的土地支撐。

　　農民工在城鎮獲取同等公共服務是市民化的重要內容。本書認為，對農民工進城所需公共服務的成本和難度既不能小覷，也不能人為誇大，其中一些如交通等實際已經通過“搭便車”的方式實現了。本書對農民工所需公共服務的研究集中于三點：一個是最耗錢的隨遷子女教育；一個是最費力的社會保險；一個是最具標誌性的戶籍制度改革。將農民工納入城鎮公共服務體系必須考慮相關主體的承受能力，通過制定務實的戰略、理順財權事權關係、選擇最有利的切入點等手段，最大限度地凝聚社會共識，推進政策實施，並在難點問題上採取“緩進急戰”的策略。

　　農民工的城鎮住房問題由於“層級較低”，往往容易受到人們的忽視。考慮到這一問題的必要性、關鍵性和最高的“難度系數”，本書對此專辟一章進行討論。本書認為，解決好農民工的城鎮住房問題具有兩個戰略作用：第一，只有農民工在城鎮擁有適宜家庭生活的穩定居住條件，城鎮化才能構成“閉合回路”，生活空間置換、節約資源的效果才能體現出來；第二，在需求不足的背景下，農民工購房將有效釋放存量需求，成為經濟增長和城鎮化的“啟動器”。解決農民工城鎮住房問題的核心手段是，在目前我國住房市場出現調整的有利局面下，通過擴大土地供給的手段，促使房價進一步合理回調，使部分農民工具備購房的能力。本書還進一步提出了一個大膽的構想：農民工可以自願選擇交出農村老家的宅基地，以此換取在務工城鎮七折購房的優惠。通過這一政策，農民工的購房壓力大為減輕，得以在東部沿海城鎮實現“住房夢”，國家的耕地面積得以增加，同時流入地和流出地的財政都不會增加額外負擔，由此實現非常難得的帕累托改進。當然，這一構想在實際操作中尚待進一步探索和完善。

　　城鎮化是一項重大經濟社會工程，而且各個部分盤根錯節，互相掣肘，要想使城鎮化政策獲得實效，必須整體設計、梳理方向、相互支撐、形成合力。