編者按

　　改革開放以來，我國的城鎮化率從17.9%提升到了53.7%，為促進經濟社會發展做出了重要貢獻。在城鎮化的過程中有哪些問題需要解決？如何讓農民就近、就地實現城鎮化？國外有哪些經驗教訓值得我們借鑒吸取？本期《對話》邀請了華南師範大學“三農”與城鎮化研究所所長胡靖教授為我們做出解讀。

　　主持人：本報見習記者 董文龍

　　嘉賓：華南師範大學“三農”與城鎮化研究所所長胡靖

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　　充分就業是城鎮化的前提和重要驅動力

　　主持人：改革開放以來，我國的城鎮化率從17.9%提升到了53.7%，年均提高1.02個百分點，您怎麼看待這種成就？在新型城鎮化發展的過程中，有哪些可以進一步調整完善的地方？

　　嘉賓：改革開放以來，我國的城鎮化工作確實取得了有目共睹的成就，城鎮化是伴隨工業化發展，非農産業在城鎮集聚、農村人口向城鎮集中的一個自然歷史過程，是人類社會發展的客觀趨勢，也是國家現代化的重要標誌。在城鎮化快速發展的過程中，隨著大量農民轉入城鎮，使得城鎮消費群體在不斷擴大，消費潛力在不斷釋放。同時農村人口的進城，也在為三農問題的順利解決創造了條件。我國每人平均耕地0.1公頃，戶均耕地0.6公頃，遠遠達不到規模化經營水準。農民進城務工總體上會為土地的規模經營提供了空間。

　　城鎮化的快速發展，對我國經濟社會發展的作用毋庸贅言。但是，我們在推進新型城鎮化建設的過程中，也應在思路上做出一些調整和反思。我們應該認識到充分就業是城鎮化的核心內容，是驅動城鎮化的第一動力。沒有就業就沒有城鎮化。城鎮化是伴隨經濟發展、産業發展到一定程度的産物。因此，城鎮化本身不應成為一個獨立的發展目標。如果城鎮的産業沒有發展起來，沒有釋放出足夠的就業機會，沒有完善的社會保障制度，那麼我們把樓房蓋起來了，把農民搬進了城市，那麼他們怎麼保障自己的生活呢？這會産生嚴重的社會問題。

　　所以，城鎮的産業發展，二、三産業釋放充足的就業機會是推進我國農民進城，實現新型城鎮化的前提條件。不應倒置這種關係。現實中，一些地區在發展過程中，違背了這一重要的規律。如一些地方搞大規模撤村並居，把農民集中起來，“逼農民上樓”。也有的城鎮大搞房地産開發，但由於就業沒有跟上，房子建起來了也只能是一座沒有人氣的“空城”、“鬼城”。造成資源的巨大浪費。這些教訓都是要深刻反思的，城鎮化千萬不能揠苗助長。

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　　戶籍壁壘和家庭分離是城鎮化發展的主要障礙

　　主持人：目前我國常住人口城鎮化率為53.7%，而戶籍人口城鎮化率只有36%左右，這其中相差了17.7個百分點，為什麼會存在這樣一個缺口，這一缺口意味著什麼？除了這個問題，您認為我國當前的城鎮化對進城務工農民來説還存在哪些問題？

　　嘉賓：國家統計局公佈的我國常住人口城鎮化率為53.7%，而戶籍人口城鎮化率只有36%左右，這其中17.7個百分點的缺口，意味著我國約有兩億人口在城市長期居住務工卻沒有城市戶籍，而這其中大多數是農民工及其親屬。而之所以造成這種現象，很大原因是城市對於進城務工的農民工普遍採取了一種“歡迎打工，拒絕落戶”的態度。

　　中國自從啟動市場化改革以後，沿海地區城鎮製造業、服務業的發展迅速釋放出大量的就業機會，由此推動了中國的城鎮化進程。大量的農民工，在獲得遷徙自由以後，最先來到率先發展起來的一線大城市和沿海城鎮打工謀生。以北京、上海、廣州、深圳為標誌的一線大城市，是中國就業釋放能力最強，吸引農民工就業最多的城市。但這些大城市，一方面敞開大門歡迎農民進城務工，從事城市居民難以承擔、又無法割捨的臟、苦、累的工作，如建築、環衛、保姆、餐飲、搬運等；另一方面卻又往往對農民工落戶、享受社會保障等“市民化”權利持一種隔膜、拒絕的態度。這本身就説明瞭我國在戶籍管理、社會保障等方面，已經明顯落後於由市場推動的城市化進程，這一痼疾現在都沒有完全突破。

　　由於這種“歡迎打工，拒絕落戶”的現象的存在，當進城務工的農民工到了一定年齡，體力下降，無法從事一些臟、苦、累的工作之後，他們往往會被迫離開這些工作多年的大城市，或者去其他城市漂泊，或者乾脆回家務農。不管怎樣，他們都永遠無法在這些大城市安家落戶。農民工為城市的發展做出了巨大的貢獻。因此，這種拒絕農民工市民化的態度對農民和農民工都是非常不公平的。對國家的長遠發展更不利。當然，從另一方面看，一線大城市的容量客觀上也確實有限。中國未來將有數以億計的農民離開農村，但包括各個省城在內的一線大城市只能容納其中的1/3左右，剩餘的都只能在中、小城市想辦法。但即使是這樣，一線大城市也應當在農民工市民化問題上做出正確的表率，承擔文明發展的責任。

　　另外，農民工外出打工長距離遷徙、長時間不能與家人團聚，這也是相當大的一個社會問題。中西部的大量農民工要遷徙很長的距離才能獲得就業機會。由此造成了每年年初、年末都會發生大規模的“民工潮”，由此造成了巨大的交通成本、社會成本。除此之外，農民工長期不能回家，造成夫妻分居、父子分離，它給數千萬農民家庭帶來痛苦。

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　　政策與發展區域失衡導致城鎮化品質難以快速提高

　　主持人：現在很多農村農民蓋起了新房、道路實現了硬化、有線電視、網路等基礎設施也都興建起來，但是仍然有大量農民選擇離開農村，越來越多的農村成為“留守村莊”、“空殼村莊”，造成這種現象的原因是什麼？為什麼農村越來越留不住人？

　　嘉賓：城鎮化、工業化並不一定都要把農民趕城市裏去。農村在農業的基礎上，順其自然地發展相關加工業和生産、生活服務業，就可以釋放一定的就業機會，實現就地的城鎮化、就近城市化。同時，還可以帶動當地縣、鎮的一些城鎮元素，如住宅、道路、學校、醫院、公園、網路、金融等的發展。

　　但可惜的是，這種積極的景象並沒有成為普遍的現象，制約農村發展和就近城鎮化的因素依然存在，城鎮化品質難以快速提高。在這種制度環境下，農村的加工業、服務業難以蓬勃地發展起來，為農民提供就業機會。同時由於集體經濟的弱化、村莊財政的枯竭，農村的公共環境陷入凋敝狀態。在一些村莊的農民生活更加不便，導致青壯年勞動力逃離村莊。

　　另一方面，我國在基礎設施建設實踐中難以形成對中西部地區和中小城鎮的充分支援。各級政府的基礎設施建設資金，首先投向了北上廣深等一線城市和沿海城市。由此使得這些地區的投資環境錦上添花。而在我國內陸的中、西部地區城市以及市、縣、鎮地區，則投資偏少，投資環境惡劣。很難吸引外部資金、技術，發展和繁榮本地産業。

　　由此導致我國勞動力充沛供給地區與勞動力就業所在地區的嚴重不對稱，數千萬農民工不得不離鄉背井。

　　反過來看，讓農民實現就近城鎮化、就地城鎮化是一種比較文明的城鎮化方式，也是一種社會成本更小的城市化路徑。而且不一定就沒有效率。城市化不應該讓大量中、西部地區的農民長期以家庭分裂為代價。而就近城鎮化、就地城鎮化，至少能夠保證大多數農民工每天都有與家人團聚的機會。這對於提高農民生活幸福度，建設和諧社會非常實際、重要。

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　　在城鎮和農村兩個場域為就近城鎮化創造條件

　　主持人：剛才您提到了就近城鎮化是解決我國城鎮化過程中出現問題的重要方面，請詳細談一談如何實現農民工就近城鎮化？除此之外，我國在城鎮化建設的實踐中還有哪些需要改進的地方？

　　嘉賓：我們提到城鎮化，往往會認為只有把農村人口集中到城市、甚至是大城市之中才算是實現了城市化。但實際上城鎮化的核心是就業的非農化。即就業的性質是工業和服務業，而不是農業。實際上隨著農村經濟的發展，村莊內部純農業的比重也會不斷下降，而加工業、服務業的比重會不斷上升。加工業和服務業起來之後，本身就可以釋放一些就業機會。農民可以通過建立合作社等方式，長期穩定地、兼業地從事這些工作。在收入增加的同時，相應的城市元素便會在村落內部、及附近中心鎮建立起來。也就是説，農民在村莊裏也可以平等地獲得很多城市化元素。例如，台灣的很多村民他們並不直接從事純農業的生産，而是從事于農産品加工、旅遊服務。他們也在農村建起來了現代化樓房和一些生活配套措施。比如説一些小型超市、電信、學校、醫院等。這與農業的發展、耕地的保護並不矛盾。其他的一些城市元素都可以在村莊裏面建立起來。讓村民完全能分享現代化的各種成果。這説明，村、鎮的城市元素的發展、普及，完全可以解決相當一部分農民的就業和城鎮化問題。

　　推動我國農民工的就近、就地城鎮化，首先需要政府在基礎設施建設，投資環境改善上要滿足城市化發展的這種規律性的要求。要以就地城鎮化、就近城鎮化作為未來城市化的一個主要的方向。各級政府在安排基礎設施投資時，要更加注重投資的公平性。特別是要加大對中、西部地區，內陸城市建設投資力度，改善其投資環境。縮小與東部發達地區的差距。還要進一步解決中、西部地區的縣、鎮、村的基礎設施的建設問題。為縣、鎮、村的加工業、製造業和服務業的發展創造條件，從而引導中西部地區的農民就地、就近城鎮化。

　　同時，大城市從事臟苦累工作的農民工的市民化的問題也要得到根本解決。大城市應當放下身段，以文明進步的視角為出發點，來解決這部分農民工的市民化問題。如果不解決這個問題，這部分農民就會“倒灌”農村，影響農村資源的優化和農業的規模經營。

　　主持人：從國外的城鎮化發展情況來看，有沒有哪些國家出現過與我國現階段城鎮化發展相類似的情況，有哪些經驗教訓值得我們總結吸取？

　　嘉賓：應當來説，我國的城鎮化是比較獨特的，這是因為我國的集體所有的家庭承包經營。從世界範圍來看，發展中國家的城鎮化過程中容易出現的問題就是“拉美化陷阱”。拉美國家普遍實行土地私有制，由於無法遏制土地兼併，農民失去土地之後被迫進城，但又無法充分就業，這樣就形成了一大批城市無業人群。進一步産生了貧民窟以及一些黃、賭、毒、黑等非法産業，影響社會的安全和穩定。這就是城鎮化過程中的“拉美化陷阱”。

　　為了防止我國在城鎮化過程中出現“拉美化陷阱”，至少我們要在以下兩方面下工夫。首先是要保證城鎮能夠為進城務工農民提供充分的就業保障。解決他們的就業問題、身份問題和社會保障問題。讓他們安心市民化。其次，是要繼續維持現行的集體所有的家庭承包經營制度。保證進城農民即使在無法就業或者年齡增長，無力勞動的時候，還有機會能夠安全返回農村，有住宅可以住、有土地可以種，生活完全有保障。