決算審計能否撬動績效預算管理改革的“命門”？

　　今年是審計署開展決算審計的第二年。在剛剛公佈的2016年審計報告中，決算審計的內容被放置在開篇第一部分，這説明國務院和審計署對決算審計工作非常重視。從決算審計報告的內容與重點來看，今年與去年相比，既有相似之處，又有不同發現。其中，“亮眼之筆”就在報告第一部分第一小節中指出的第四點問題，即中央政府決算草案“未按要求報告財政資金績效情況。主要是預算中未報告相關政策內容和績效目標，決算草案中未報告相關績效目標的實現情況”。短短的一句話，卻包含推動深層制度性變革的寓意，可以從三個問題入手來理解。

　　第一，決算草案應該包含哪些不可或缺的內容？實際上，根據國際比較研究可知，決算草案，作為預算執行結果的最終報告，其主要目的，就是能夠讓全體公民清楚地了解公共財政的錢，已經花到了哪些地方？取得了哪些效果？不僅應該包含預算執行的基本情況，而且要報告公共財政資金究竟花的好不好？

　　第二，為什麼我國中央政府決算草案中沒有上一點提到的這些主要內容？根本原因是在預算編制的時候，現行預算制度不要求體現出公共財政支出、預算項目與具體政策之間的明確關係，更沒有要求包含預算項目執行之後應該實現的績效目標。由於決算草案是對預算執行最終結果的報告，所以，前者的報告形式與內容，很大程度上受制于預算編制的形式與內容。長期以來，我國中央政府預算草案的形式就是按照功能性分類為主，報告內容僅限于功能大類的預算收支大數，而不包含這些支出與相關政策之間的績效關係。換句話説，從既有預算草案來看，所有的預算支出都是為了實現宏觀政策，而具體的政策實施究竟能夠達到什麼樣的效果，最終會分解到哪些具體的預算項目，由哪些具體的預算部門來執行？這些公眾非常關心的問題，是無法從目前的中央預算草案中找到答案的。所以，在此基礎上，決算草案就只能是預算草案基礎上的數字累加或調整，仍然看不到資金使用的效果或績效情況。

　　第三，為什麼預算草案中不包含相關政策內容和績效目標？因為，當前我國中央政府預算編制的方法，主要還是以部門預算為基礎的分行列支的傳統方法，就是在政府功能分類（例如，教育、衛生、醫療、環保、基礎設施建設等）的基礎上，結合經濟分類（例如，人員工資、辦公經費、購買公共商品或服務支出、償還貸款等），按照預算收支分類科目（例如，101 稅收收入、201-01 人大事務、201-02政協事務等）進行編列，然後報告數據。這種編制傳統與習慣，並不能夠清楚地反映出哪些政策與哪些預算支出項目相關，進而也不可能使人明白，分配到各個科目的錢，花掉之後，能夠取得多少的績效與效果。儘管，從2006年開始，中央政府和財政部就提出績效預算概念，但是直到目前，中央政府還主要在部門項目預算的績效評價這個層次蹣跚前行，並沒有觸碰到中央政府預算編制中的“命門”——政策、預算與績效的協調一致。換句話説，我國過去十年的績效預算管理改革，剛剛將中央政府預算管理模式的“一隻腳”送進了國際公認的績效預算模式大門之內，整個龐大的身軀卻仍在大門之外。所以，我國的績效預算管理改革任重道遠，且困難重重。

　　因此，可以説，今年的決算審計報告所發現並揭露的問題，已經觸碰到我國預算管理制度改革的“命門”，即預算編制的關鍵，必須聚焦于一個核心的問題，即錢的分配如何實現政策目標並取得相應的績效。根據國際比較研究可知，主要經濟體國家的決算審計，已經從財務審計向績效審計擴展，並且後者在國家審計工作中所佔的比重越來越大，已經成為主流。這裡所指的績效審計，主要是考察預算執行項目與相關政策之間的關係，評價項目執行結果是否有助於政策目標的實現，是否達到預算編制時期提出的績效目標，是否符合效率、效果、效益的標準等。與此同時，比較研究也發現，績效審計工作做得好相對比較好的國家，比如紐西蘭、澳大利亞，這些國家的績效預算制度也相對完善，並且績效預算管理改革早于績效審計工作。比如，在澳大利亞，以績效為目標的預算管理模式，不僅已經成為國家預算編制與管理的基本制度，而且還是公共部門，以及使用部分公共資金的機構和組織的預算模式，甚至影響到它們的組織管理模式。澳大利亞聯邦政府所屬的公共部門在進行預算編制的時候，就必須講清楚項目如何促進政策實施，包括未來績效目標、績效評價指標、績效目標實施方案等等，在此基礎上形成聯邦政府的預算草案。

　　由此可見，審計署今年的決算審計工作，其審計重點與視角已經開始發生新的變化，從之前主要關注財務資訊的準確性、合理性、合法性等問題，擴展到關注預算與政策的關係、預算執行績效與政策實施效果之間的關係。換句話説，決算審計工作已經觸及績效預算管理的核心內容，即預算編制的依據，部門申請花錢的理由，需要包括可以達到的績效目標，相關重要政策，以及如何執行項目，並推動政策落實。從過去十年的審計報告內容來看，從2005年開始，審計署有7年共11次提到推動中央部門項目績效評價工作，深化績效預算管理改革。而今年的審計報告，第一次從決算審計角度提到要從中央政府預算編制開始，關注績效目標與績效管理問題，可謂非常有意義。拭目以待，今後中央政府的預算績效管理改革及其以後的預算草案編報工作，將做出怎樣的回應。

　　（作者單位：中國社科院財經戰略研究院）

免責聲明：中國網財經轉載此文目的在於傳遞更多資訊，不代表本網的觀點和立場。文章內容僅供參考，不構成投資建議。投資者據此操作，風險自擔。