◎李宇嘉

　　黨的十八屆三中全會以來，我國對集體土地制度改革採取的是系統的、全方位的頂層設計，即從確權、試點流轉，再到2020年建立城鄉統一的建設用地市場，實現市場在城鄉土地資源配置中發揮決定性作用，最後達到賦予農民同等的土地權益、破解城鄉二元格局、實現城鄉一體化的目的。十八屆三中全會以後，集體經濟範疇“三塊地”（耕地、集體經營性建設用地、非經營性的宅基地）的改革全面提速。

　　由於集體土地關乎8億農民的民生、社會穩定、耕地紅線、生態保護等問題，制度設計又比較複雜，因此在實踐中採取了由易到難、漸進改革的路徑。

　　首先，“三塊地”改革試點之初就提出堅守“土地公有制性質不能改變、耕地紅線不能突破、農民利益不能受損”三條改革底線，遵從“封閉運作、風險可控”的原則；其次，“三塊地”改革要在城鄉規劃、土地用途管制下進行；第三，集體土地流轉從最易環節展開，如經營性建設用地流轉、耕地宅基地抵押；最後，耕地和宅基地流轉僅限于集體組織內部，經營性用地流轉要符合産業發展要求。

　　2014年底發佈的《關於農村土地徵收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》明確，改革圍繞三個方面開展：傳統的土地徵收要提高補償標準、豐富補償形式；集體建設用地流轉則僅限于經營性建設用地，並不包括非經營性質的宅基地；宅基地與耕地一起，探索“兩權”抵押（即承包地經營權和農民住房財産權抵押）。

　　目前，在“三塊地”中，集體經營性建設用地入市開展的較快，已經有7宗地入市。此外，集體經營性建設用地出讓試行12%~32%的土地增值收益調節金做法，事實上也是對土地徵收、增值收益分配的探索和改革。宅基地和耕地流轉也有了進展，浙江、江蘇等試點區域已有了抵押貸款發放的案例。

　　但是，流轉的“突破性”還顯不足，集體經營性建設用地流轉存在法律障礙、産權關係比較簡單，很多集體建設用地因鄉鎮企業衰落而長期荒廢。

　　儘管“兩權”抵押讓農民有機會用財産抵押來增加農業投入、推動農業産業化，但目前來看，流轉（轉包和抵押）的局限性、碎片化痕跡濃重。如流轉要徵得原始承包人的同意、抵押保障限于流轉期內的收益、抵押物處置僅限集體經濟組織內部，不能影響抵押人的基本居住，受讓人未申請過宅基地等。因此流轉的價值大打折扣。

　　業內認為，由於建設用地流轉僅限于佔比10%的經營性建設用地，而佔比高達70%且閒置嚴重的宅基地無法進入市場，使得其與國有土地“同價同權”還有很大距離。耕地和宅基地流轉僅限于集體經濟組織內部，無法實現土地的資産價值和資本功能，農民財産性、資産性收入無法獲得，也不能促進農業的規模化、産業化和現代化。由此，改革陷入技術性修補和邊緣上行走的境地。

　　筆者認為，之所以試點改革效果低於預期，根源在於目前土地流轉市場的大環境還不能確保農民對於土地的根本權益。由於宅基地、耕地長期無償分配的福利化特徵，多佔、亂佔時有發生，産權關係混亂、産權確認缺失。特別是在城市化大潮中，農民對自身利益和土地權屬的保障相對脆弱。單純放大流轉範圍，同時又無法避免違法佔地，這將大面積損害農民權益。

　　另外，在債務壓頂、稅收放緩和仍舊存在GDP政績觀的情況下，目前地方政府經營土地的內在激勵還存在，若沒有設計好完備的機制和制度，集體土地貿然入市的負面效應不容小覷。

　　因此，筆者建議，要儘快完成土地承包經營權、宅基地使用權、農房所有權的確權登記頒證工作，妥善解決農戶承包地塊、宅基地塊面積不準、“四至不清”等問題，並納入不動産統一登記平臺，這是集體土地市場化的第一步。

　　同時實施“地票制”，即農民宅基地還耕後，集體建設用地指標變為資本，農民工可攜帶入城投資創業，這是符合規劃和用途管制條件下，最可行、也最能體現資産屬性的土地流轉模式。另外，要加大已批未建閒置土地利用率，加速推進地方政府土地財政向新型城鎮化過程中的稅收財政轉型。

　　（作者為深圳市房地産研究中心研究員）