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海綿城市籌資需“四兩撥千斤”

  • 發佈時間:2015-09-15 05:45:12  來源:經濟日報  作者:佚名  責任編輯:羅伯特

  住房城鄉建設部數據顯示,海綿城市建設投資約為每平方公里1億元至1.5億元。因而,打造一座座“會呼吸”的海綿城市,需要的不僅僅是理念的更新,還需資金的配套、投融資方式的轉變。海綿城市建設資金需求有多大、建設資金從何而來、還存在哪些“瓶頸”需要解決?帶著這些問題,《經濟日報》記者採訪了多位財稅專家和業內人士。

  面臨巨大資金缺口

  “海綿城市,指的是一種城市建設和管理理念,不是指某一個具體的項目。”北京大岳諮詢研究院院長金永祥接受記者採訪時表示,因而需要考慮其綜合開發成本。且不説建造下沉式綠地、綠色屋頂、蓄水池等新設施需要增加投入,更不必説耗資巨大的開鑿人工河道、修地下水庫等工程,就連普通項目改造或建設,也會因標準提升而增加建造成本。比如,同樣是修建一條道路,從鋪普通瀝青改為透水瀝青,增加道路迅速排水、抗滑性能,既減少車輛打滑失控隱患又能儲蓄雨水迴圈利用。金永祥認為,像這樣通過品質提升來建設海綿城市是大趨勢,關鍵是資金問題怎麼解決。

  隨著今年4月份財政部、住房和城鄉建設部、水利部公佈首批16個城市的國家級海綿城市建設試點目錄,各地紛紛啟動項目。常德已完成的36個項目投資80億元;池州規劃3年內共安排海綿城市試點項目117個,總投資211.62億元。分析顯示,僅僅16個試點城市總投資需求就在3000億元以上。資金從哪來?

  今年,中央財政對海綿城市建設試點給予專項資金補助,一定3年,具體補助數額按城市規模分檔確定,直轄市每年6億元,省會城市每年5億元,其他城市每年4億元。“海綿城市建設屬於城市公共基礎設施建設,由中央財政進行支援是財政用於提供公共服務的表現,具有重要的政策導向作用。”財政部財政科學研究所副所長蘇明表示。

  在巨大的資金需求下,僅靠財政補貼遠遠不夠。以濟南為例,市區面積483平方公里,如果按照試點方案要求至少需要483億元,才能夠完成山、泉、湖、河城的海綿泉城建設。按照中央財政補助標準,濟南是省級城市,每年補助資金5億元,3年共15億元,存在400多億元的缺口。從全國情況來看,其他試點城市有著異於濟南的特點和需求,資金成本也會有所不同。比如,在西部某些乾旱地區,雨水幾乎是唯一的水源,應以雨水回收利用為主;在太湖等區域,則應以污染控制為主;在山區則應以控制水土流失為主等。

  “國家的錢解決不了所有問題,卻可以發揮四兩撥千斤的作用。”北京建築大學環境與能源工程學院院長李俊奇表示。比如,國家鼓勵海綿城市建設試點引入社會資本解決資金問題,對採用PPP模式達到一定比例的海綿城市建設試點,按補助基數獎勵10%。

  此外,相對於目前中央財政先確定試點城市、再予以補助的方法,李俊奇建議説,未來設立試點可以考慮先設立建設標準,鼓勵各城市開展建設,對於達標的城市給予補助和獎勵,有助於增加建設積極性和實現試點的迅速擴圍。

  PPP被寄予厚望

  建設海綿城市過程中,中央財政補助力度有限,“借力”社會資本的PPP模式被寄予厚望。

  今年2月,南寧市竹排江上游植物園段(那考河)項目正式簽約,這是南寧海綿城市試點重點項目,也是國內首個集流域治理、海綿城市于一體的PPP項目。通過政府與社會資本合作,實現約6.6公里的河道治理,包括截污治理、生態修復、污水處理廠、沿岸景觀、資訊化管理等工程等。

  作為政府聘請的專家顧問,上海濟邦投資諮詢有限公司總監李紀峰是項目建設的參與者,他向《經濟日報》記者講述了政府與社會資本合作的整個過程。在項目競標中,北京城市排水集團有限責任公司中標,此後在南寧組建項目公司。項目公司先進行2年的項目建設,總投資約10億元,此後再負責8年的項目運營。“政府除支付前期投資外,運營期每年需支付約2億元左右的服務費。不過服務費的支取需根據績效考核結果而定。”李紀峰介紹説,考核將覆蓋水量、水質等100多項指標,因此服務費會在2億元上下浮動,並不是固定的。

  “通過PPP合作模式實現流域治理後,污水就近截流進入污水處理廠,同時初期雨水通過自然積存、自然滲透、凈化等措施,使得污水、雨水經處理達標後就近給河道補水,確保河道常年水體平衡,改善竹排江上游的水系環境。”李紀峰説。

  有分析認為,PPP模式的運用將在海綿城市建設中發揮“主力軍”作用。在財政部政府與社會資本合作中心涂毅博士看來,PPP模式適用的領域,恰好涵蓋了海綿城市建設的內容。“PPP模式應用的領域是準公共服務和純公共服務領域。按照國務院的規定,它的應用範圍有13個行業,包括土橋、隧道、城市交通、城市供暖、供水、供氣、地下管廊、環境治理。這些基本覆蓋了海綿城市建設所涉及的內容。”涂毅説。

  但並不是所有的海綿城市建設項目,都適合採用PPP模式。“PPP模式不是萬能的。”涂毅説,PPP優勢在於風險分擔、合作共贏,降低總成本,同時能夠平滑財政支出等,但也存在“缺點”。第一,無論項目大小,一個規範的PPP項目流程較為複雜,涉及的環節較多,因而耗時和交易成本都比傳統模式高。第二,需要綜合考慮地方財力的承受能力。因為在未來很長一段時間,財政需要持續給予PPP項目補貼和扶持。

  此外,項目選擇上一定要是公共服務領域的項目。涂毅舉例説,比如一個湖水治理項目,治理後湖泊可以建成有各種娛樂設施、可收費的水上樂園,具有盈利能力,因而完全可以通過市場化運作籌集資金,不必採用需財政投入的PPP模式。

  難題須“各個擊破”

  “海綿城市建設是‘百年大計’,不是幾年就能完成的。因而缺少的資金也並非當下需要全部解決。在不斷拓寬融資渠道的同時,應該有針對性地化解融資和使用關鍵環節上出現的問題,促進機制體制長期建設和完善。”李紀峰告訴《經濟日報》記者。

  首先,需要提高PPP模式中社會資本的積極性。對社會資本而言,海綿城市承載的雨水回收利用、污染控制、改善生態環境等職能,多數帶有公用事業性質,不具有盈利性,而且不少項目動輒十餘年甚至幾十年,存在收益上的不確定性。

  如何吸引社會資本參與?從各地經驗來看,“打包招商”的方式實現PPP合作值得關注。在濟南公佈的首批PPP項目中,濟南市城區河道生態治理一期工程、西圩子壕河系生態綜合治理工程、大明湖興隆片區內河水系綜合整治及水源涵養工程等6個項目均屬海綿城市建設項目,當地嘗試探索“打包招商”。與單個項目分別招商相比,可以實現多個項目捆綁在一起,避免投資者“挑肥揀瘦”,同時也可産生明顯的規模經濟效益,增強項目對投資者的吸引力。此外,還可以在設備採購、維護等方面降低成本,進而降低政府的污水處理支出,減輕財政負擔。

  其次,促進地方政府有效使用PPP模式對接海綿城市建設,避免“一窩蜂”上項目。據了解,財政部在對試點城市推廣使用PPP模式採取獎勵外,還明確了懲罰措施,即評價結果差的,將扣回中央財政補助資金。

  “這有助於在地方政府申報前對試點項目建設的可行性進行研究,預估建設效果,避免試點倉促開工。”蘇明表示。他認為,對於獎懲辦法規定屬於框架性規定,所謂的“扣回”並不是達不到績效時,全部扣回中央財政資金,只是扣回一部分。比如,中央財政對省會城市每年投入5億元,如果績效考評達到效果的60%,則扣回補助資金的40%進行懲罰。

  最後,應拓寬融資渠道,要統籌使用財政、金融、商業等多種工具。比如,可以在海綿城市建設項目落地過程中,將原有建立在財政信用基礎之上的地方債,轉化為銀行信用和商業信用基礎之上的金融債、商業債。“還可以嘗試使用BT項目,即沒有運營需要的道路建設等,承包出去建設完成後,收回來即可。沒必要只使用PPP一種模式。”李紀峰説。

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