繼今年4月21日國務院常務會議通過《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》（以下簡稱《辦法》）之後，能源、交通、水利、環保、市政等基礎設施和公用事業領域首次被允許開展特許經營。但由於多重原因疊加，社會資本對參與特許經營領域項目的熱情始終不高。昨日，國家發改委發佈消息稱，下半年將對已出臺的《辦法》落實情況進行檢查評估，同時，還將儘快完成《基礎設施和公用事業特許經營法》（以下簡稱《特許經營法》）的草案。

　　立法：重在規範合作與退出機制

　　據悉，國家發改委是研究起草《基礎設施和公用事業特許經營法》牽頭部門。但由於立法進程緩慢，多方存有分歧，國家發改委最終選擇了一個過渡辦法，根據立法草案框架先出臺了《辦法》。

　　段和段律師事務所合夥人陳若劍表示，僅靠一部《辦法》不可能完全解決當前在特許經營領域存在的諸多問題。某市場人士對北京商報記者説道，過去垃圾焚燒、污水處理等已經向民間資本開放的領域，由於缺乏明確的管理制度規定，民間投資從立項到完成，需要履行大量涉及多個部門的行政審批程式，有的企業為了一個項目前後要蓋160多個章。

　　“《辦法》更像是‘權宜之計’，是在具體的《特許經營法》出臺前用來規範特許經營行業的一份總綱性質的文件，況且《辦法》很難與更高層次的法律進行銜接。”陳若劍認為。

　　陳若劍表示，想要規範特許經營領域，最重要的就是要有一部上位法，即《特許經營法》。他表示，《特許經營法》將會對特許經營領域的方方面面進行更加細緻化的規定，如何完善合作機制並規範相應的退出機制將是《特許經營法》中的重點內容。“此外，一部明確的上位法也能夠促使與特許經營領域相關的各個部門推出配套的規章制度。”陳若劍説道。

　　現狀：社會資本望而卻步

　　據了解，目前我國是世界上擁有特許經營體系最多的國家，整體上處於“散、小、差”的狀態，主要集中在商業流通領域。

　　根據國家發改委秘書長李樸民的表述，我國開展基礎設施和公用事業特許經營已有30多年。從最早的廣東沙角B電廠，到人們所熟知的“鳥巢”、北京地鐵4號線、14號線和16號線項目以及最近十餘年來全國各地市政領域的污水、垃圾處理等項目，皆以特許經營的方式實施。

　　除了時間長、範圍廣之外，我國在個別領域開展的基礎設施和公用事業特許經營已經相對成熟。有數據顯示，在中國城市污水處理和公用水項目實施特許經營的比例已經分別達到了42%和20%。

　　儘管如此，社會資本對於涉及基礎設施和公共事務的特許經營項目仍然保持著濃厚的觀望態度。中國人民大學經濟學院教授鄭超愚分析認為，目前，不少基礎設施和公共事業項目都呈現投資金額巨大、回報率低等特性，此外，與政府合作也容易導致社會資本擔憂風險從而缺乏參與特許經營的主動性和積極性。

　　作用：為項目合同加保險

　　國家發改委法規司司長李亢明確，特許經營的核心是政府、社會雙方協商約定、共擔風險、長期合作、各展所長，共同提供優質的公用産品和服務。從這個意義上講，政府誠信履約至關重要。“特許經營項目往往投資額大、週期長，涉及多方利益主體，同時與政府相關部門和一些仲介機構都有關，所以需要政府長期穩定可預期的合作和支援機制。”

　　從上世紀80年代開始，民間資本就已經開始參與了高速公路、電廠等基礎設施的建設，緩解了基礎設施建設資金短缺的困境。由於法律法規的修訂、頒布等，導致原有項目合法性、合同有效性發生變化，給項目的建設和運營帶來不利影響，甚至直接導致項目失敗和終止。我國缺少相關法律，對原先簽訂的項目進行保護。

　　陳若劍也表示，對社會資本來説，與政府合作的不確定性是參與特許經營的最大阻礙。“在許多領域中，政府既扮演‘裁判員’又扮演‘運動員’，這讓很多社會資本擔憂在參與特許經營過程中無法獲得相應的地位和利益。”陳若劍説道。

　　在他看來，《特許經營法》的出臺將給予社會資本一定的保障，同時還將制約政府在特許經營中的權力。他表示，《特許經營法》的根本就在於通過完善準入和退出機制，簡化審批程式，從而調動起社會資本對於進入特許經營領域的熱情，減輕企業負擔。此外，還將通過法律手段規範政府的職能和權力，讓政府在參與特許經營項目的過程中“言出必行”。

　　陳若劍表示，通過專項立法，可以改變目前對於基礎設施和公共事業領域鼓勵社會投資缺乏頂層設計和法律效力不足等問題，提供統一明確的準入標準，為社會資本的參與提供長期穩定的制度安排。北京商報記者 肖瑋 南淄博