孔祥智

　　《中華人民共和國農民專業合作社法》（以下簡稱《合作社法》）自2007年7月實施至今已八年，極大地促進了農民專業合作社的發展。但八年的發展也暴露了《合作社法》存在的一些缺陷，《合作社法》已經不能滿足廣大農民合作的需求，應該進行修訂。2013、2015年兩個中央一號文件都明確提出修法要求，一些合作社理事長基於自己的實踐也提出了修法的要求。根據筆者自己的調研，以下幾個問題需要在修改法律時予以解決。

　　1、盈餘分配問題。《合作社法》第三十七條規定：“可分配盈餘按照下列規定返還或者分配給成員，具體分配辦法按照章程規定或者經成員大會決議確定：（一）按成員與本社的交易量（額）比例返還，返還總額不得低於可分配盈餘的百分之六十；（二）按前項規定返還後的剩餘部分，以成員賬戶中記載的出資額和公積金份額，以及本社接受國家財政直接補助和他人捐贈形成的財産平均量化到成員的份額，按比例分配給本社成員。”明確表示合作社的盈餘是由交易量産生的，沒有交易量，就沒有合作社盈餘。這在邏輯上當然是沒有問題的，但問題在於：交易量是怎樣産生的？

　　從可以查到的資料看，按交易量或交易額分配盈餘，是自羅旭戴爾先鋒社開始的。由於羅旭戴爾先鋒社是世界上第一個比較標準的合作社，因此，包含著分配原則的羅旭戴爾原則被1895年成立的國際合作社聯盟所採納，此後，雖經過多次修改，但分配原則始終是國際合作社聯盟所倡導的分配原則的重要內容。但隨著形勢的變化，按交易量（額）分配在總的分配額中所佔比例逐漸下降。

　　從發達國家看，不論消費者合作社，還是生産者合作社，同質性的比例較大，而當前我國的農民專業合作社，大都呈現出較強的異質性特徵，主要表現在：（1）初始資金投入的差異較大。一般情況下合作社的初始資金為理事長或者少數核心成員所投入，一般成員不投入或者投入較少。（2）投入的固定資産差異較大。合作社的固定資産，包括辦公用房、辦公設備等一般為理事長或者少數核心成員提供。（3）投入的勞動量差異較大。合作社的經營管理工作一般由理事長或者最多由幾個核心成員打理，一般成員很少投入或者投入很少。（4）交易量差異較大。種植大戶帶動的農民專業合作社一般為：大戶的種植面積、産品産量、交易量都遠大於一般成員；而銷售大戶帶動的農民專業合作社，大戶可能沒有用於交易的産品，他的作用僅僅是銷售。從上面的分析可以看出，交易量存在的基礎是資金、固定資産、勞動等要素的投入，如果合作社盈餘主要按照交易量（額）進行分配，顯然是極不公平的。北京市郊區一些地方依據《合作社法》規範專業合作社的發展，把多元化的分配方式調整為主要按照交易量分配，極大地打擊了理事長等核心成員的積極性。

　　解決這個問題有三個途徑：一是要求成員都要入股，每一個合作社成員都要規定基本股金，強調基本股金是按交易量分配的依據；二是對個別股金較多的成員，超過基本股金以上的部分按照銀行利率給予分紅，或者規定合作社盈餘的一定比例用於股金分紅；三是對於包括理事長在內的少數核心成員的勞動投入要通過付給報酬給予承認。建議這次法律的修改，可以借鑒國際合作社聯盟倡導的做法，規定保證合作社運轉的基本股金，並以此作為按交易量分配的依據。

　　2、聯合社問題。由於多方面的制約，《合作社法》沒有涉及合作社之間的聯合，即聯合社問題，這是本法的最大缺陷之一。實際上，近幾年來，很多省、市出臺的地方法規都鼓勵合作社之間的聯合與合作有必要在合作社的法律修改中，對聯合社的法律地位、組織結構、內部管理、決策方式、責任能力及承擔方式等方面進行界定。

　　從目前情況看，各地的聯合社主要有兩種類型：（1）同業合作社之間的聯合，又可分為緊密型和非緊密型。緊密型是指聯合社自身是經濟實體，具有實體性經濟業務，聯合社和成員社之間有分有合，分工合理，聯合社的治理結構類型于一個合作社。鬆散型又可分為兩種類型，一是聯合社在某一方面進行聯合與合作，如聯合銷售産品（有的是部分産品，有的是全部産品）、聯合進行技術標準推廣等；二是只就重大事項進行協商或協調，類似于同業聯合會。現實中一些聯合社是按照産業鏈進行組合的，當然還是以一業為主，我們也稱之為同業聯合社。（2）不同業合作社之間的聯合，這種聯合的主要作用是形成群體力量，共同促進某項政策的出臺等，也有的具有共同銷售農産品的職能。在修改法律過程中，要對這兩種聯合社的多種情況進行深入研究，衡量哪些情況應該納入法律進行規範，哪些情況不應該納入。

　　如果聯合社問題被納入法律，那麼必然要涉及到聯合社的決策方式。在許多第二級或第三級合作社（即合作社聯合社）裏，採取的是按比例投票的制度，以反映不同的利益、合作社的社員規模和各參與合作社的承諾。筆者認為，這條原則應該體現在修訂後的《合作社法》中。

　　3、土地股份合作社問題。土地股份合作社和以農産品生産為主的合作社不一樣，不存在成員與合作社之間的交易問題。2014年中央一號文件推動了農村土地的所有權、承包權和經營權三權分置，進一步推動了土地股份合作社的發展。應該看到，土地經營權儘管可以作價，也可能作價（比如以土地流轉價格為基礎進行定價），但畢竟是一種特殊的資本形態，萬一齣現由於合作社倒閉而造成大量農民失去土地的現象，則會帶來社會的不穩定。現實中還存在著大量的農民以土地入股專業合作社的現象。因此，這次修法應該對農民以土地經營權入股合作社的方式、價格、期限、土地入股和貨幣入股的關係、分配方式，以及入股後合作社對於土地權利等作出明確的規定，以規範土地股份合作社的發展，規範農民以土地經營權入股合作社的行為。

　　4、範圍問題。2013年中央一號文件指出：“農民合作社是帶動農戶進入市場的基本主體，是發展農村集體經濟的新型實體，是創新農村社會管理的有效載體。……鼓勵農民興辦專業合作和股份合作等多元化、多類型合作社。”這是新世紀以來10個中央一號文件第一次明確提出“多元化、多類型合作社”，即“農民合作社”問題。其根本原因是近年來合作社的發展進入了快車道，已經突破了《合作社法》所規定的範圍，農民專業合作社已經容納不了廣大農民紅紅火火的實踐，在實踐中，農民合作社的業務範圍在不斷拓展，已經突破了“同類”産品和“同類”服務的界限，一個合作社為農民提供著從産前到産中、産後多種産品生産經營的多元化服務。那麼，修改後的《合作社法》是否不再使用“專業合作社”的概念，如果是這樣，擴大到什麼範圍呢？筆者的觀點，既然叫修法，就不能在原來的基礎上走得太遠，還是界定在“農民合作社”的範圍內比較合適。

　　當前農民合作社大體上有五種類型：一是專業合作社；二是農機合作社；三是社區股份合作社；四是資金合作社或信用合作社，又叫資金互助合作社或資金互助社；五是土地股份合作社。目前，農機合作社已經被納入專業合作社的範圍。資金合作社雖然暫不合法，但各地農口都在適應農民的需求，積極推進合作社下設資金互助社或獨立的資金合作社。2014年中央一號文件也對農民的資金互助給予了具體規定，即社區性、社員制、封閉性，不對外吸儲放貸、不支付固定回報。從農民的需求看，應該把資金合作社納入這次修法的範圍，但如何和金融部門協商一致，則是這次修法面臨的最大問題之一。

　　5、主管部門問題。《合作社法》第九條規定：“縣級以上各級人民政府應當組織農業行政主管部門和其他有關部門及有關組織，依照本法規定，依據各自職責，對農民專業合作社的建設和發展給予指導、扶持和服務。”實際上沒有明確主管部門。在制定這部法律時就有兩個意見，一是合作社是一種特殊類型的企業，企業只要依法註冊、依法運營就可以了，不需要主管部門；二是農民專業合作社是作為弱勢群體的農民的聯合組織，國家需要對農民和農業予以扶持，所以需要主管部門。兩種觀點的結合，就是現在這個樣子。

　　由於涉及農民合作社發展的部門之間職責不清，在制定合作社發展政策、為合作社提供資金項目支援、確立合作社規範發展的標準、查處合作社違法行為、保護合作社及其成員利益等方面，存在著扯皮推諉、監管不力等問題。建議參照《國務院關於同意建立全國農民合作社發展部際聯席會議制度的批復》（國函〔2013〕84號）的規定，在修法時明確農業部門牽頭、有關部門分工協作的執法體系，承擔農民合作社監督管理、指導扶持、服務協調等職責。

　　（作者單位：中國人民大學農業與農村發展學院）