本報記者彭丹梅

　　近日，農業部、中央農辦、國土資源部、國家工商總局四部門聯合下發了《關於加強對工商資本租賃農地監管和風險防範的意見》（以下簡稱《意見》）。本報記者就《意見》出臺的背景，以及如何對工商資本租賃農地進行監管和風險防範等方面的問題，採訪了農業部副部長陳曉華。

　　記者：為什麼四部門要出臺《關於加強對工商資本租賃農地監管和風險防範的意見》？

　　陳曉華：近年來，隨著農村土地流轉加快，工商資本下鄉租賃農地的情況越來越多。據我部統計，近三年來，流入企業的承包地面積年均增速超過20%。截至2014年底，流入企業的承包地面積已達到3882.5萬畝，約佔全國農戶承包地流轉總面積的10%。從實際運作看，工商資本進入農業有利有弊：一方面工商資本可以帶來資金、技術和先進的經營模式，加快傳統農業改造和現代農業建設；另一方面，工商資本長時間、大面積租賃農地，容易擠佔農民就業空間，加劇耕地“非糧化”“非農化”傾向，隱患很多。

　　土地問題涉及億萬農民切身利益，涉及國家糧食安全。中央歷來高度重視，早在2001年，《中共中央關於做好農戶承包地使用權流轉工作的通知》（中發[2001]18號）就提出：“中央不提倡工商企業長時間、大面積租賃和經營農戶承包地。”針對近年來一些地方出現的問題，2014年中辦國辦《關於引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》（中辦發[2014]61號）明確“加強對工商企業租賃農戶承包地的監管和風險防範”，2015年中央1號文件進一步提出“儘快制定工商資本租賃農地的準入和監管辦法，嚴禁擅自改變農業用途”，中央領導也多次要求防止一些工商資本到農村介入土地流轉後搞非農建設、影響耕地保護和糧食生産等問題。按照中央的要求，2012年以來，農業部組織34個縣（市、區）開展土地流轉管理服務試點。其中陜西高陵、湖北武漢、江蘇東海、安徽合肥、重慶永川等地進行了工商資本租賃農地準入監管的探索，為從制度解決好這個問題提供了實踐基礎。

　　可以講，這個文件的出臺，是在工業化、城鎮化背景下，引導土地有序流轉、促進現代農業發展的現實需要，體現了中央切實保護耕地和維護農民權益的政策要求，主要目的是引導工商資本有序進入農業，防範可能出現的非糧化、非農化問題，確保不損害農民權益、不改變土地用途、不破壞農業綜合生産能力和農業生態環境，更好地推動各地原原本本地貫徹落實黨中央確定的方針政策。

　　記者：出臺這個《意見》，是不是意味著鼓勵工商資本下鄉搞農業的政策有所調整？您對有意進軍農業的工商資本有什麼建議？

　　陳曉華：我國農村缺資金、缺技術、缺人才，工商資本作為一種現代的生産要素進入農業，對推進現代農業是有好處的。因此，我們歡迎和鼓勵工商資本下鄉與廣大農民一起發展現代農業，這個政策是一貫的、明確的。

　　近年來，工商資本進入農業的熱情很高，也發揮了積極作用。農業有自身規律，從實際反映看，工商資本在從事農業生産方面有優勢，但也有不足，有適合的領域，也有不適合的領域，應揚長避短。為引導好工商資本下鄉，按照中央的精神，《意見》對工商資本下鄉進一步明確了鼓勵什麼，限制什麼，禁止什麼。

　　一是鼓勵工商資本重點發展資本、技術密集型産業，從事農産品加工流通和農業社會化服務，把産業鏈、價值鏈、供應鏈等現代經營理念和産業組織方式引入農業，推動傳統農業加速向現代農業轉型升級，優化要素資源配置，促進一二三産業融合發展；鼓勵工商資本從事適合企業化經營的現代化種養業。工商資本發展良種種苗繁育、高標準設施農業、規模化養殖等適合企業化經營的現代種養業，開發農村“四荒”資源發展多种經營，投資開展土地整治、高標準農田建設、農業環境治理和生態修復等；鼓勵工商資本通過利益聯結機制帶動農民共同致富，支援“公司+農戶”共同發展，通過簽訂訂單合同、領辦創辦農民合作社、提供土地託管服務等方式，帶動種養大戶、家庭農場等新型農業經營主體發展農業産業化經營，實現合理分工、互利共贏，讓農民更多地分享産業增值收益。二是限制工商資本長時間、大面積租賃農地，嚴禁借政府或基層組織通過下指標、定任務等方式強迫農戶流轉農地。大面積租地，不僅擠佔了農民的發展空間，而且企業的經營成本也會很高，容易形成新的“規模不經濟”，這對企業來講也是不利的。三是禁止擅自改變農業用途、嚴重破壞或污染租賃農地等違法違規行為。這條底線不能破。

　　總的來講，《意見》主要是針對工商資本長時間、大面積租賃農地進行監管和風險防範，而不是排斥真心搞農業的工商資本，工商資本下鄉是劃定了政策界限和留出了政策空間的。

　　記者：當前很多地方農民都進城打工了，希望自己的耕地進行流轉。這種情況下，為什麼還要對工商資本租賃農地時間和面積進行上限控制？

　　陳曉華：在我國工業化、資訊化、城鎮化和農業現代化快速發展的背景下，農村勞動力大量轉移，農戶承包地流轉已成為必然趨勢。但農戶承包地的流轉要考慮到很多限制因素。一方面，城鎮化和農村勞動力轉移是一個長期的過程，可能需要幾代人，只有農村勞動力轉移達到一定規模，農村土地才能實現長時間、大面積的流轉。另一方面，我國還有大量的農民在農村務農，願意種地的農民也不少，農村土地應該優先流轉給當地農民，用於解決農民就業增收。在土地流轉問題上，既要解決好農業的問題，又要解決好農民的問題。

　　因此，去年11月印發的中辦發61號文件明確提出，各地對長時間、大面積租賃農戶承包地要有明確的上限控制。《意見》要求，各地應綜合考慮每人平均耕地狀況、城鎮化進程和農村勞動力轉移規模、農業科技進步和生産手段改進程度、農業社會化服務水準等因素確定。既可以確定本行政區域內工商資本租賃農地面積佔承包耕地總面積比例上限，也可以確定單個企業（組織或個人）租賃農地面積上限。

　　記者：《意見》提到了備案制度，為什麼工商資本租地要備案？備案工作應該怎麼開展？

　　陳曉華：現行《農村土地承包法》規定，採用轉包、出租、互換或者其他方式流轉的，應當報發包方備案，這主要是對流轉農戶提出的要求。《意見》提出建立的分級備案制度，指的是各級通過備案方式掌握工商資本租賃農地情況，以便有針對性地採取措施規範租地行為，達到引導和監督的目的。考慮到各地情況千差萬別，《意見》對此只作了原則性規定，一是以鄉鎮、縣（市）兩級備案為主，面積特別大的，再逐級向市（地）、省級備案，對租賃農地超過當地上限控制標準或者涉及整村整組流轉的，要作為備案重點；二是備案的具體事項應包括農地租賃合同、農地使用情況等內容。具體到多大面積在哪一級備案、備案程式和備案主體等問題，由各地根據實際情況確定。

　　記者：《意見》中提到建立資格審查、項目審核制度，如何來實施？

　　陳曉華：我國《農村土地承包法》第三十三條就有土地流轉受讓方須有農業經營能力的要求。去年11月，中辦國辦《關於引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》（中辦發[2014]61號）已經明確提出，建立健全對工商資本租賃農地資格審查、項目審核制度。按照中央文件精神，農業部正積極配合全國人大抓緊修改完善《農村土地承包法》，將通過法律形式對如何建立這一制度作出明確規定。為推動中央文件精神落實，也為法律修改提供實踐支撐，《意見》提出，鼓勵各地依法探索建立工商資本租賃農地資格審查、項目審核制度，並就審查監督機制、審查內容提出了要求。各地可以通過制定地方性法規或規章等形式，依法探索工商資本租賃農地審查審核的具體辦法和路徑。

　　記者：《意見》中提到，工商資本租賃農地應通過公開市場規範進行。什麼是公開市場？如果當地沒有市場，工商資本如何租賃農地？

　　陳曉華：近年來，各地積極探索建立農村土地經營權流轉市場，目前，全國已建立縣鄉土地流轉服務中心1.6萬餘家；其中，鄉鎮土地流轉服務中心1.5萬餘家。此外，一些地方還建立了區域性的土地流轉市場，如武漢市農村産權交易所、成都農村産權交易所等。這些流轉市場通過開展土地流轉資訊發佈、資格審核、價格指導、合同鑒證、糾紛仲裁等管理和服務，對促進農村土地經營權規範、有序流轉，切實維護流轉雙方合法權益，起到了重要作用。土地流轉的過程應當是市場配置資源的過程。我們鼓勵工商資本租賃農地通過公開市場規範進行，而不是以行政推動的方式、暗箱操作的方式租地。這樣能更好地防範風險，讓流轉雙方都放心交易。

　　如果當地還沒有建立起公開市場，則流轉雙方可按照公平、公正的原則，平等協商，在當地農村經營管理部門的指導下，通過簽訂規範合同，明確雙方權利和義務內容，並共同遵守。

　　記者：對工商資本租賃農地，《意見》提出了哪些風險防範措施？

　　陳曉華：為防範工商資本租賃農地可能帶來的風險，《意見》提出了三項措施，一是工商資本租賃農地應通過公開市場規範進行。嚴禁工商資本借政府或基層組織通過下指標、定任務等方式強迫農戶流轉農地。二是指導工商資本與農戶簽訂規範的流轉合同，並明確土地流轉用途、風險保障、土地復墾、能否抵押擔保和再流轉，以及違約責任等事項。三是鼓勵各地建立健全租賃農地風險保障金制度，用於防範承包農戶權益受損。

　　當前，不少地方已經探索建立了風險保障金制度。實踐表明，這一制度是防範企業因經營不善或違約等損害農民權益的有效辦法。從現實看，一個企業要想在農村長期紮根發展，採用繳納風險金的方式可以讓農民更放心，這對企業也是有利的。當然，各地可以從實際情況出發，確定風險保障金的不同籌集方式，政府可以適當補助，租地企業可以按一定時限或按一定比例繳納，有條件的地方也可以探索與開展農業保險、擔保相結合，提高風險保障能力。

　　記者：《意見》提出哪些措施確保對工商資本租賃農地之後行為進行監管？此外，我注意到這個文件是由農業部、中央農辦、國土資源部、國家工商總局4部門聯合下發的，各個部門的具體職責是什麼？

　　陳曉華：為確保工商資本嚴格履行合同約定，切實保護農村土地資源，《意見》提出，要強化工商資本租賃農地事中事後監管，重點是確保農地農用。一是強化租賃農地的用途管制，採取堅決措施嚴禁耕地“非農化”，對租賃農地經營、項目實施、風險防範等情況要定期開展監督檢查，並探索利用網路、遙感等現代科技手段實施動態監測。二是指導租地企業（組織或個人）合理使用化肥、農藥等投入品，防止出現掠奪性經營，確保耕地品質等級不下降。三是《意見》對於違法違規行為分別提出監管措施：對撂荒耕地的，可以停發糧食直接補貼、良種補貼、農資綜合補貼。對在糧食主産區、糧食生産功能區、高産創建項目實施區、全國新增1000億斤糧食生産能力規範實施區違反産業規劃的，停止享受相關農業生産扶持政策。對失信租賃農地企業要通過企業信用資訊公示系統向社會公示，並啟動聯合懲戒機制。對擅自改變農業用途、嚴重破壞或污染租賃農地等違法違規行為，一經發現，責令限期整改，並依法追究相關責任。

　　為確保《意見》提出的政策措施落實到位，《意見》提出各地要制定實施辦法並強化組織領導。各有關部門要各司其職，協作配合。農業部門要認真做好土地流轉日常管理和服務工作，發現違反法律政策規定的，應及時通報有關部門並聯合查處；國土部門要重點加強對租賃農地“農轉非”情況的監管，及時查處違法違規行為；工商行政管理部門負責通過企業信用資訊公示系統向社會公開租賃農地企業的基本資訊；有關部門要按照政策要求配合實施相關産業扶持政策和優惠措施。要建立部門責任追究制，確保事有人幹、責有人擔。