橫向財政體制是三維立體財政體制結構的一個重要維度，是二維財政體制坐標係中的橫坐標，具體是指每一層級政府層面財政部門與其他公共部門之間（廣義上也包括政權機構內部立法、行政、司法機構之間）財政管理責權的劃分和配置。對於這種橫向財政體制，到目前為止，無論國內還是國外，尚缺乏必要的理論研究與闡述。這種理論認識上的盲區，極易導致財政體制實踐上的盲目性。當然，也有許多國家憑藉實踐經驗較好地解決了這個問題，沒有導致財政權在橫向上過於分散的治理格局，從而在財政體制方面保證了國家治理效率。反觀我國已行之多年的現行財政體制，橫向財政體制的現存弊端已在一定程度上損害了國家治理和財政資源配置效率。

　　黨的十八屆三中全會以來，財稅改革如火如荼，財政體制另兩個維度深化改革的基本方案已經形成、正在緊鑼密鼓地推進落實，而橫向維度的財政體制改革還沒提上日程。如果橫向財政體制的弊端不革除，其他兩維財政體制改革的推進也會阻力重重。

　　我國橫向財政體制現存弊端分析

　　由於財政是國家機構行使職能的物質基礎、調控手段，各個公共部門履行職責都需要財政資金和財政政策的支撐，所以財政處於公共經濟的核心環節，關係經濟社會發展全局，以致所有公共部門都不能不擁有一部分財政管理責任和權力。這在客觀上要求將財政管理責權科學地配置於每一層級政權機構的各個公共部門，橫向財政體制由此産生——這一維度的財政體制科學與否，直接關係到預算管理和財政政策的科學化水準，進而很大程度上影響整個國家治理的效果。

　　然而問題在於，同級公共部門之間財政管理責權的橫向配置偏于分散，沒有賦予財政部門統一管理財政預算、財政政策以及公共資産、公共投融資事務的責權，而是將許多只有集中行使才能保證整體效果的財政責權分散到其他公共部門，甚至財政部門就相關政策書面提出的重要論證意見都得不到應有的重視和採納。

　　橫向財政體制弊端的主要危害

　　在財政政策領域，主要表現為政出多門，財政支出和收入優惠政策多而亂。在這些財政支出和收入優惠政策項目中，有不少相互交叉、甚至相互抵消功能者；也有不少政策針對性不強、效果不明顯，浪費了政府有限的財力；還有一些不適當地干預市場機制對經濟資源的正常配置，屬於公共財政明顯“越位”，其中有不少都是財政部門提出不同意見以後仍然按照其他公共部門的主張執意出臺的；許多財政政策明顯超過地方財政承受能力，而未經財政部進行認真的測算論證，就按照有關公共部門的主張出臺實施，結果是因為地方缺乏配套資金而不能如期實現目標，並且由此引來各方面怨聲載道；有些財政政策明顯屬於有關部門打著冠冕堂皇的旗號盲目攀比、不分輕重緩急競相出臺的，致使有限財力分散使用，財政資源配置低效或無效，影響財政資金的總體使用效益。

　　在財政體制和預算資金分配領域，由於財政責權過於分散于其他公共部門，導致政府間轉移支付結構扭曲，專項轉移支付項目林立、比重偏大、績效不佳。這兩年來，由於中央強力推行改革，才得以從行政層面獲得明顯進展。

　　在機關事業單位公共資産管理領域，幾家分權共管，導致公共資産與財政資金配置脫節，勢必導致公共設施重復建設、公用資産重復購置和資産收益流失，從而降低整個公共資源的配置效率。

　　公共投融資管理責權脫離財政軌道，導致地方政府性債務高企和管理混亂。目前，地方政府債務雖然劃歸財政部門管理，但政府投融資平臺仍然沒有非常明確地納入財政管理軌道。

　　財政體制的三個維度之間緊密關聯，其中財政與市場之間的資源配置功能邊界劃分是整個財政體制的基礎，而財政責權在公共權力機構橫向和縱向之間的劃分則分別為整個財政體制的兩翼。借助於內在聯繫，橫向財政體制的現存弊端，不僅阻礙縱向財政體制的科學化，而且也常導致政府與市場在資源配置功能邊界的混亂。

　　理順橫向財政體制的基本思路與建議

　　強化各級財政部門的預算管理主導權，具體包括預算工作統籌指導權、部門預算審核權和預算執行監督權，使各級財政部門能夠更加有效地發揮政府預算編制和執行的參謀助手作用。

　　明確賦予各級財政部門對財政政策的統籌審核論證責權，具體包括：財政部門有責有權按照統籌平衡原則對其他公共部門提議的財政政策進行定性和定量兩方面分析論證。從定性角度，重點評判擬議的政策是否符合財政支出範圍、是否與已有政策重疊或抵觸以及當前是否需要出臺，以克服政出多門所導致的相關財政政策重復、抵觸或過於超前等問題，最大限度地避免財政政策的負效應。從定量角度，要按照科學發展觀的根本方法，兼顧需要與可能，對相關財政政策引起的減收和增支進行可行性論證，避免超過各級財政承受能力出臺政策等，以保證政策得到貫徹落實，維護政府信譽。

　　將機關事業單位、國有金融企業、國有文化企業國有資産管理和公共投融資管理責權明確劃歸財政部門統一承擔，克服分散管理導致的各種弊端和風險。

　　有限度地賦予其他公共部門對本部門預算資金的項目安排、調劑權，相應明確他們對本部門預算資金使用的績效責任、預算執行進度及資金使用效率責任和對本部門資産監督管理的責任。

　　賦予審計部門更大的財政預算、財務、資産監督權，並相應加強審計隊伍力量，保證其更為充分而有效地發揮財政監督職能。

　　在深入研究基礎上，依照現代民主政治制度基本運作規則，在立法、行政、司法三大公共權力機構之間正確而清晰地配置財政管理責權。

　　橫向財政體制直接關涉國家治理體系的現代化和公共權力機構之間責權關係調整，按照依法治國原則和國家治理體系的內在聯繫，橫向財政體制改革的成果必須通過憲法、預演算法、財稅領域其他相關法律法規和公共權力機構職權配置法加以實施，方能以法律的權威性予以推進和鞏固。

　　（作者為河北經貿大學公共經濟研究中心名譽主任，財政部科研所博士生導師）