□陳錫兵

　　民航局局長李家祥在2014年全國民航工作會議上作了題為《以社會主義核心價值觀為引領，不斷提升民航安全管理的人文內涵》的重要講話。他指出：人文內涵式管理，就是要建設過硬的隊伍，要始終將提高人的綜合素質，特別是資質能力作為根本來抓。我們以李家祥局長的人文內涵理論為指導，反思監管工作，更加堅定了我們這幾年的探索，那就是“打鐵還須自身硬”。要做好監管工作，必須首先打造一支思想過硬、專業過硬、作風過硬的監管隊伍，首要任務就是眼睛向內、加強監管自身管理，增強自律和自控能力，提升人文內涵。

　　什麼是監管管理的

　　人文內涵？

　　什麼是監管管理？簡單説就是行業監管工作人員所實施的內部管理，包括內設機構職能的協調和劃分、執法規範性的管理、內部管理制度建立和完善、科技手段運用、監管責任監督和落實。這些內部管理措施的制定和完善，使全局的行業監管工作逐步走上了規範、科學、法制、高效的發展路徑。

　　什麼是監管管理的人文內涵？按照李家祥局長的理論，就是要在安全監管中體現“五強”，即安全責任意識強、安全資質能力強、安全規章意識強、安全協作意識強、安全文化意識強。我的理解，就是要跳出監管看監管，順著監管查監管，像監管企事業單位一樣監管我們自己。我們高度關注監管工作的自身管理，是深入反思多年監管工作實踐經驗的結果，是深刻吸取“8·24”事故等歷史教訓的結果，也是深入踐行黨的十八屆三中、四中全會要求和李家祥局長人文內涵式管理理念，強化行業安全發展和監管工作的需要。對行業監管工作的管理，根本目的和出發點在於“三個經得起”，即是否“經得起查、經得起問、經得起歷史檢驗”，實現履職盡責，是衡量我們監管工作品質的首要標準。

　　在管理實踐中我們始終堅持全面、系統和突出重點的思維理念，圍繞行業監管這個核心工作，全面審視自身的職能設置、監管制度、執法標準、管理手段、監督考核等問題；正確處理安全和法制的關係，堅持在監管中始終貫徹以“安全第一”為價值目標的監管工作理念，同時逐步將依法行政的行為模式作為實現目標的主要路徑，重點抓住安全管理和執法管理兩項管理工作，全面帶動各個專業、各個部門的監管工作。

　　加強監管管理是

　　提升人文內涵的現實需要

　　近年來，黨和國家對安全監管工作高度重視，並提出了較高的要求。那麼，我們的監管能力和水準能否勝任工作，或者説我們在監管中的人文內涵式管理是否到位，是必須反思的課題。自2003年民航實施行政體制改革以來，各地區管理局開展行業監管工作已逾10年，從當初不會履行監管職能到初步建立行業監管體系，取得了長足的進步，同時也暴露出不少問題，值得我們總結、反思。

　　（一）行業的快速發展突顯監管能力不強。以東北地區為例，2003年全區旅客吞吐量為1045萬人次，轄區內機場達 12個。到2014年，全區旅客吞吐量為5075萬人次，機場總數為22個，10年間行業總體規模翻了近一番。而我們的監管人員數量一直維持在400人左右，基本上沒有變化。行業監管工作不發展，難以滿足未來行業發展的需要。民航業在我們國家目前仍屬於朝陽産業，未來一段時期將長期處於快速發展期。監管任務日益繁重，但大規模增加編制不現實。行業發展的現實要求，使我們必須回到內部管理這個著眼點，從管理中挖潛，向管理要效率。

　　（二）監管協調不暢制約監管責任落實。行業的發展需要多個部門、多個專業領域協調均衡同步發展，否則就會出現發展瓶頸。同樣，行業監管也有一個協調平衡的問題，要構建各方面協調平衡的工作體系。在這方面，我們與國外發達國家的差距十分明顯。在實際工作中，機關與監管局、綜合部門與職能部門職能界定不清的問題仍然存在，多頭管理或者職能缺位的現象在個別領域比較嚴重；立法層面和執法管理實踐的不協調勢必造成執法效能低下；資源與監管責任的不平衡，勢必造成推諉扯皮、監管責任不落實。這些問題對行業監管産生嚴重制約，要想解決，必須從系統的角度、在整體上進行思考把握，在管理上下硬功夫。

　　（三）監管方式不統一影響監管效能提高。目前，我們的行業監管從工作方式上看，還存在缺乏系統思維和方法單一的問題。在監管實踐中，主要依靠監察員個人書面或現場檢查的方式實施行業監管，工作以碎片化的形式存在，日常檢查工作還沒有形成統一的標準、模式，對相同問題的處理結果大相徑庭，企業在這方面意見和反應比較大，影響政府監管部門的形象。另外，由於監管不規範，缺乏科學的管理手段作支撐，在日常監管過程中難以長期積累數據，監管工作往往是頭痛醫頭、腳痛醫腳，缺乏分析。這些問題不是簡單的幾點工作要求或者發幾份文件就能解決的，需要我們潛下心來，用科學系統的思維方法，依靠科技手段，從全面系統的角度去思考和改進。

　　提升人文內涵是

　　加強監管管理的必由之路

　　圍繞不斷強化監管管理的人文內涵，近年來管理局開展了幾項重點工作，逐步提高了履行監管職能的能力和效率。

　　一是理順內部職能和管理關係。行業監管工作是一項系統工程，工作的覆蓋面廣、銜接點多，要實現監管工作的公正高效並落實責任，節約有限的行政資源，就必須首先從理順內部管理關係入手。

　　目前我們民航行政機關的主要管理方式，是“條”“塊”結合的管理方式，即“大塊”管“小塊”，“大條”管“小條”。在現實工作中，“條”“塊”之間具體如何分工，它們的職責邊界在哪，經常是含混不清的，不利於分清責任，降低了監管執法工作效率，是目前執法部門和單位中普遍存在的問題。為切實解決管理中存在的實際問題，提高全局監管工作的品質和效能，管理局于2012年下半年，在認真思考和充分協商的基礎上，制定和下發了《關於行業監管工作管理，提高執法效能實施意見》（以下簡稱《實施意見》），確定了管理局、監管局、局綜合管理部門和業務部門在監管工作中的不同職能及地位，明確了其在不同任務和日常管理工作中的職能和管理關係。下一步，我們還將從各個部門的具體職能出發，進一步理清管理職能，劃清管理局與監管局兩級機構的責任範圍，明確責任，不斷強化管理的基礎性工作。

　　在具體的執法監管工作中，在分清責任的同時，注意把握執法部門的內部協作關係，逐步建立業務系統中的協作機制。管理局下發的《實施意見》明確要求，機關業務部門要對本業務系統履行業務管理、指導和培訓職責，並在此基礎上，經過不斷總結實踐經驗，提出了在具體執法管理中，機關業務部門和相應部門實施“一體化管理”的具體思路，強調機關業務部門對本業務系統的下屬部門履行管理、指導、幫扶職責，實現業務管理一體化、執行過程一體化、責任一體化。

　　二是推進監管系統平臺建設。隨著行業監管工作的發展，科技支撐是重要的保障條件之一，也是不斷改進監管工作方式和管理方式的重要途徑。2013年，管理局選調了一批具有豐富一線執法監管經驗的領導和同志組成了專門的工作小組，在廣泛調研評估的基礎上，充分吸取各個監管局在實踐過程中摸索出的“檢查基元分解方法”“檢查項目閉環管理要求”等經驗，通過一年多的努力，開發建設了東北管理局行業監管業務管理平臺。通過建設管理局統一的監管平臺，實現了監管工作的科學化、系統化、標準化，使全局的行業監管工作實現了“五個統一”，即統一資訊來源、統一檢查標準、統一執法程式、統一規範管理、統一培訓工作，使執法監管工作更加公開、透明、公正。今年管理局將在去年工作的基礎上，繼續加大推進力度，完成系統二期改進工作，這是我們對監管工作實施有效管理的重要手段。

　　三是著力提高監察員的執法能力。效率要提高，能力是基礎。管理局從2012年開始，始終關注自身能力建設，對如何有效提高全局監察員的業務能力進行了認真思考。2013年，全局開展了以“明任務，找差距”為核心的監察員能力排查工作，在管理局的統一安排部署下，單位、部門、個人通過搜尋自身能力的不足，找出了與履行自身職責不適應的地方，以能力提高為切入點，開展人事管理和培訓工作。管理局將2014年確定為能力提升年，重點開展了現場觀摩、小團隊學習等形式多樣的培訓工作，針對資質排查中發現的問題進行差異化培訓，全局開展各類自辦培訓34期，培訓了900人次。開展各種形式、各具特色的培訓工作，目的只有一個，那就是提高監察能力，鼓勵監察員深入一線，結合實際工作，提高培訓效果，提高監管隊伍的整體能力和水準。

　　四是強化行政檢查計劃管理。制訂和實施行政檢查計劃，是行業監管工作的重要一環，也是局方對監管工作實施有效管理的重要內容之一。行政檢查計劃是管理局各項監管工作的落腳點，可以説這項計劃制訂得好不好，直接反映了行業監管部門的綜合能力和素質。

　　管理局在計劃的制訂和實施管理方面，突出專業管理一體化的理念，強調機關各業務部門履行領導、執法、監督3項職責，對本專業的監管工作負有組織、監督、指導責任。在具體工作中充分把握規律，突出計劃編制的科學性、管理的動態性和實施的嚴肅性。在對外監管工作中，管理局機關部門和監管局對口部門是一個整體，都是以局方的身份來開展監管工作的。近年來，在管理局領導的高度重視下，檢查計劃的統一制訂工作已形成相對固定的流程，機關部門能夠較好地履行一體化管理職責，計劃內容也日趨完善，促使機關引領監管局形成有效的專業整體聯動，有效提高了監管效能和監管品質。

　　五是切實落實監管責任。要履職盡責，落實責任，首先要深入研究我們的職責是什麼、如何依法履職、履職的標準等一系列問題。儘管這方面的問題很複雜，可以借鑒的成果很少，但管理局仍然下決心要首先開展這方面的研究工作。2013年，管理局成立了以主要領導為組長的研究小組，在民航局相關業務部門的支援和幫助下，認真開展研究工作。在研究工作中，深入剖析了“8·24”事故處理過程中所反映出的行業監管和內部管理問題，深入探討了失職瀆職責任發生的基本規律，研究了如何正確履職的方法和經驗，初步形成了理論成果。

　　下一步，我們將在形成理論成果的基礎上，逐步研究如何進行實踐的問題，力爭在較短的時間內，建立監管行為的規範模型，將零散管理措施逐步手冊化，從規章制度層面去落實，這也是建設法治政府、服務型政府，實現內部管理法制化的重要組織部分。完善管理局執法監管工作的內部管理體系架構，使內部管理制度簡單有效。在此基礎上科學開展管理工作，做到有的放矢，切實落實監管責任。

　　六是強化考核。管理局提出要完善考核制度，強化考核措施，要從“三個經得起”的標準出發，在以往制度措施的基礎上認真研究，創新考核方法，細化具體措施並逐步落實。今年管理局在以往經驗的基礎上，制定並下發了新的《行業監管績效考核辦法》，進一步推動監管管理工作的深入開展。

　　強化對行業監管工作的管理，根本目的在於不斷提高監管工作的效能和品質，增強行業政府的執政能力，不斷推進實現中央提出的打造法治政府、服務型政府建設總的目標。由於東北地區民航業的發展和發達地區還存在相當大的差距，我們的思考可能存在一定的局限性，但願能拋磚引玉，引發全行業對監管管理工作的關注、重視和思考。

　　（作者係民航東北地區管理局局長）