黨的十八屆三中全會以來，上上下下形成了一致共識，即財政是國家治理的基礎和重要支柱，預算是公共財政的基石。按此推理，預算績效無疑是公共財政活的靈魂。新修訂的《預演算法》明確了講求績效的理念，在我國經濟社會發展史上首次寫入法典，奠定了新時期強化預算績效管理的法理基礎。從預算績效、公共財政和國家治理三者之間關係看，“講求績效”是依法治國的內在要求，是現代財政制度的本質特徵，更是改進預算制度的必然選擇。

　　新公共管理運動催生了新績效預算。20世紀80年代，隨著經濟全球化和資訊技術飛速發展，政府支出規模逐年擴大，財政透明度不斷增加，公眾對強化部門支出責任，提高政府行政效率的訴求日趨強烈。一場以政府績效管理為基礎、以流程再造為特點的新公共管理運動，首先在英國、澳大利亞、紐西蘭等國家興起，進而迅速擴展到其他西方國家。新績效預算由此應運而生，並成為西方國家主流預算管理模式。新績效預算，就是以結果為導向的預算編制方式，強調“花錢必問效，無效必問責”。它既是新公共管理的重要組成部分，又是推動新公共管理從理論轉化為實踐的載體。可以説，推行績效預算，主要來源於公眾壓力，以及化解財政收支矛盾的創新之舉。在我國時代進步和民主法治發展進程中，基於社會公眾對政府“取之於民、用之於民”效能考量的內在要求，政府必須對民眾發出的評估政府績效、提高政府效能強烈吶喊給予有效回應。新績效預算不僅是預算方法上的創新，也是對政府執政理念、行為結果、效率責任的優化升級，更是構建現代財政的題中應有之義。

　　構建現代財政關鍵是改進預算制度。學習借鑒發達國家的有益成果，健全完善預算制度是現代國家治理的重要內容。中央已明確，新一輪財稅體制改革是一次立足全局、著眼長遠、惠及民生的制度創新和系統性重構。改革的目的是建立與國家治理體系和治理能力相適應的制度框架。改革的目標是建立統一完整、法治規範、公開透明、運作高效，有利於優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的可持續的現代財政制度。改革的任務是改進預算管理制度、完善稅收制度、建立事權和支出責任相適應的制度。其中，改進預算管理制度的重點，就是要建立透明預算制度、完善政府預算體系、改進年度預算控制方式、完善轉移支付制度、加強預算執行管理、規範地方政府債務管理和全面規範稅收優惠政策。顯然，加快推進現代預算制度建設，已成為建設現代財政制度的突破口和切入點。而健全現代預算制度，就是要實施預算績效管理，它絕不僅僅是財政部門自身的事情，要納入國家治理體系統籌對待。即首先要更新治理理念，統一改革共識，搞好制度頂層設計，強化政策的執行。

　　改進現代預算制度重點是績效管理。黨的十八屆三中全會把財政提升為國家治理的基礎和重要支柱，而起著“基石”作用的預算制度必鬚髮揮應有的作用。實現國家治理體系和治理能力現代化，主要看政府績效，而預算績效是重點。按照建立全面規範、公開透明的預算制度要求，各級人大對政府財政政策效果和重大項目績效情況審查力度越來越大。政府預算、部門預算、項目預算及其預算調整和決算，都要依法公開，預算績效已經成為社會關注的焦點。面對預算公開、透明的外部壓力，政府出臺的財政政策是否達到預期效果，以及重大項目預算績效如何，有責任對納稅人做出回應。同時，在建設現代預算制度背景下，推進預算績效管理，有助於適時、高效能地調整完善財政政策、制度，進一步優化資源配置。最終要讓納稅人明白，財政資金投向了哪？取得了哪些成效？配置效率改善了多少？這些，都是推進預算績效管理改革必須面對的問題，也是新常態下財政政策相機抉擇和逆週期調整職能發揮的物質基礎。

　　預演算法夯實了績效管理的法理基礎。黨的十八屆四中全會強調，要制定和完善財政稅收法規，強化財政資金分配使用內部流程式控制制，推進財政預算資訊公開。特別是，新修訂的《預演算法》明確要求，各級預算應當遵循統籌兼顧、勤儉節約、量力而行、講求績效和收支平衡的原則，首次以法律形式明確了政府預算的績效管理規定，為下一步由傳統預算轉向績效預算奠定了堅實的法理基礎。當前，由於行政體制改革不到位，部門之間職能的博弈相對固化，資金、資産、資源管理呈現“九龍治水”狀況，收入沒有全部做到規範有據，支出也沒有全部做到公開透明，推行績效預算管理的基本條件明顯缺失。因此，在學習借鑒西方國家經驗基礎上，我國走出了一條符合中國國情的“預算績效管理”模式。從當前看，全面深入推進績效管理制度改革，依然面臨各種各類的制度障礙，尤其是財政法制建設和頂層制度設計滯後，成為預算績效管理改革向縱深推進的掣肘。

　　講求績效是改進預算制度的邏輯起點。預算績效是政府績效的重要組成部分，它直接反映政府行政運作的産出效率。講求績效是國家治理的內在要求和現代財政制度的本質特徵。在當前財政收入增速放緩、公共需求剛性增長的背景下，尤其是要注意研究公共財政資源配置效率。一是要加快修訂完善相關法律，提升預算績效管理的法律支撐層次。二是要加快研究建立預算績效指標體系，完善預算績效評價指標體系，使其覆蓋所有預算部門和單位、所有財政性資金。三是要創新管理制度，完善預算績效管理的制度體系。加快推進權責發生制政府會計改革，真實、完整、全面地反映政府績效。積極推進績效目標管理，建立事前、事中、事後通盤連接的閉環管理系統。積極培育和發展第三方評價機構，提高績效評價的公信力。四是實施激勵相容政策，建立績效評價結果應用和問責制度。創新預算編制方法，建立績效評價結果與預算編制緊密結合的激勵約束機制。按照規定，建立“誰用款、誰負責”的預算績效終身責任追究制，加大績效評價和監督檢查結果的應用，督促預算部門和單位切實承擔起預算績效管理的責任。

　　講求績效是改進預算制度的邏輯起點，是新常態下建設現代財政的重大舉措，是依法治國、依法執政、依法行政的現實需要。當然，也要充分考慮預算部門和單位，以及地方政府的財務管理水準和能力差異，以及其他配套改革的跟進步伐，準確把握推進預算績效管理改革的時間、節奏和力度。

　　（作者單位：中國社科院財科所）