績效預算不僅僅是市場經濟的産物

　　從20世紀70年代開始，西方國家為應對科技進步和國際競爭，同時為解決財政危機與公眾信任問題，逐步將這一概念引入到公共管理之中。預算績效管理是一種以結果為導向的預算管理模式，強化政府預算為民服務理念和強調預算支出的責任和效率，要求在預算編制、執行、監督的全過程中，更加關注預算資金的産出和結果，通過可行的具體方法和有效運作機制，促使政府部門不斷改進服務水準和品質，花儘量少的資金、辦儘量多的事，向社會公眾提供更多、更好的公共産品和公共服務，使政府行為更加合理、高效。預算績效管理，是在時代進步和民主法治發展過程中，基於社會公眾對政府“取之於民”的資源如何有效“用之於民”的必然訴求，也是在自20世紀80年代末以來席捲全球的行政改革中，政府層面對民眾發出的評估政府績效、提高政府效能普遍呼聲的必然回應。

　　從西週到秦漢，我國古代政權普遍建立了“上計制度”，對財政活動和官吏政績進行管理和考核。明朝萬曆年間，推行“考成法”，其核心是根據政務的輕重緩急，列出處理的先後順序和完成期限，由六部和都察院按文簿登記事項逐月對完成情況進行檢查，並根據檢查結果對官員實施獎懲。可見，績效思想古而有之。1978年開始，我國實行以市場為導向的經濟體制改革，財政資金使用效益問題不斷得到重視，但這一階段財政管理的主要內容依然是解決財政收支矛盾，側重於財政收入，對財政支出尤其是財政支出績效的關注還未擺上主要位置。1994年，分稅制改革實施，我國財政收入得到快速、穩定增長，此時的財政收支矛盾得到較大緩解，財政管理的側重點逐步由收入管理轉移到支出管理。始於1999年的部門預算、國庫集中支付、收支兩條線等改革，更是對於優化支出結構，保障和改善民生起了積極作用，在很大程度上也促進了財政資金使用效益的提高。2003年，黨的十六屆三中全會提出“建立預算績效評價體系”，自此我國開始了對於預算績效管理的探索與實踐。十餘年來，經歷了從最初的績效評價到預算績效管理的轉變。2012年，財政部出臺了《預算績效管理工作規劃（2012-2015）》，明確今後一段時期我國預算績效管理工作的總體目標、主要任務和重點工作。在此基礎上，財政部分別於2013年4月和2014年3月出臺了《預算績效評價共性指標體系框架》和《地方財政管理績效綜合評價方案》，設立了項目支出、部門整體支出和財政預算績效評價共性指標體系框架，以及地方財政管理績效綜合評價方案，預算績效管理頂層設計的制度框架基本完成。

　　我國的績效預算制度怎麼走

　　我國預算績效管理改革尚處於探索階段，向縱深推進仍然面臨不少困難和問題。目前的預算績效管理基本上還是財政部門唱“獨角戲”狀態，政府層面介入較少，財政部門預算績效管理尚未與政府績效管理有機融合，績傚法律法規缺位，導致預算績效管理權威性法制性不足。尚未形成一套指導全國各行業的評價指標體系。績效評價結果與預算安排還未有機結合。績效評價與績效審計、財政監督存在部分重合交叉，易造成被評價部門的疲於應付和無所適從。尚未形成事前、事中、事後通盤連接的“閉環”系統。

　　黨的十八大報告提出“要創新行政管理方式，提高政府公信力和執行力，推進政府績效管理”，十八屆三中全會則提出要“嚴格績效管理，突出責任落實，確保權責一致”，並提出要“透明預算，提高效率，建立現代財政制度”。為此，要充分考慮各方麵條件和因素，結合社會民主法治化進程，構建適合中國的預算績效管理制度。

　　將預算績效管理納入國家治理範疇

　　預算績效管理是政府績效管理的重要組成部分，是建立現代財政制度的題中應有之義。實施預算績效管理，絕不僅僅是財政部門的獨角戲，應納入國家治理體系。政府先要更新理念，根據理念來決策和進行頂層設計。一方面要加快政府職能轉變，另一方面要在培育社會組織、加強法制建設等方面有突破，調動社會群體、政府內部不同機構、不同利益代表的積極性，不斷改善預算績效管理的生態體系和制度環境。

　　理論先行

　　預算績效管理理論研究應當走在改革實踐之前，並引導其發展，否則，將是充滿盲目和風險的預算績效管理改革實踐。中國的預算績效管理更多地始於自下而上的改革探索，其中的理論研究和頂層設計較為滯後。因此，必須重視預算績效管理的理論研究，借鑒國際先進經驗，結合中國國情，以此指導實踐探索。

　　完善法制

　　我國應借鑒國際通行做法，將預算績效管理以法律的形式加以明確。一是可比照成熟市場經濟國家的做法，針對預算績效管理出臺單獨的法律，如美國的《政府績效成果法》；二是可通過修訂現有法律，如《預演算法》，增加預算績效管理的條款和相關內容，提高績效管理法律層級。

　　構建平臺以績效管理系統性協調政府部門管理體系非常重要。

　　政府應當對總體價值追求、管理工具進行整合，使目前績效評價回歸到績效管理主題，實現公共服務為依歸的績效管理系統總目標。借助人大的權威利益平衡機構的作用，加強人大財經委對預算管理績效的審查。

　　建立績效評價指標

　　鋻於目前對於指標體系構建工作的情況，應以某幾個行業作為試點，嘗試構建覆蓋該行業所有業務的績效評價指標體系，在試點基礎上儘快構建一整套包括各行業的共性和個性相結合的績效評價指標體系。可以通過資訊化技術手段，建立指標庫、專家庫和項目庫。建立一個覆蓋全國各省、各市縣的、集中進行績效評價及其資訊管理的網路平臺。建立事前、事中、事後通盤連接的閉環管理系統。目前國內大多是地方的績效評價都是側重於事後，對於事前和事中的監管措施較少。今後應穩步推進績效目標管理，所有財政資金全部實行績效目標申報，編制明細預算，重點項目需進行可行性分析。本著總量控制和績效優先原則，通過專家論證，在財力範圍內統籌優先安排績效高的項目，為政府資金分配提供參考依據。

　　評價結果直接與問責掛鉤

　　一是創新預算編制方法，建立評價結果與預算編制緊密結合的激勵約束機制。而建立這種新的預算分配和考評機制，首先，要建立起體現部門戰略規劃的中長期預算（滾動預算）制度，並將年度預算置於滾動預算的約束之下。其次，運用績效指標對年度預算進行績效評價，並根據考評結果，安排、調整下一年度預算，強化績效評價結果對預算的約束，避免為評價而評價。再其次，探索建立績效評價資訊公開發佈制度，加強人大、審計和社會公眾對各部門支出的激勵和監督，增加政府公共支出的透明度。

　　二是建立“誰用款、誰負責”的績效問責機制。績效問責是提高政府績效的動力機制，如果沒有相應的責任追究獎懲機制，公共部門及其工作人員很難有約束預算提高成效的動力。為此，應以重點支出或重點項目為抓手，本著“誰用款、誰負責”的原則，建立政府領銜、社會廣泛參與的績效問責機制，對在預算編制和執行過程中未能達到績效管理目標或規定標準的各級預算部門單位及其責任人員實行績效問責，形成預算績效管理的強大威懾力。

　　重視第三方評估

　　積極培育第三方評估機構，提高績效評價的公信力。通過政府購買服務方式，公開招標，鼓勵、引導、指導有條件的市縣開展引入第三方評價。通過吸收由專業人士組成的第三方評價機構，從根本上克服內部評價雙重角色的矛盾，確保評價結果的獨立性和客觀性。同時，加強對第三評價機構的引導培訓，大力培育第三方評價組織，使之成為一項成熟的公共支出管理制度安排。

　　資訊化建設跟進

　　可考慮在“金財工程”即政府財政管理資訊系統（GFMIS）中開發績效評價管理資訊系統，並與預算編制系統、資産管理資訊、預算單位財務核算、財政決算等系統互聯互通，資訊共用，建立一個覆蓋全國各省、各市縣的、集中進行績效評價及其資訊管理的網路平臺。