導讀：將不規範的地方政府性債務排除出局並逐步清理，取而代之的應是通過規範渠道的合理、合法負債。以PPP化解政府債務的模式需要有嚴格、成體系的規則基礎，以及專業、完整的實施方案。否則，任何一種模式的濫用都有可能造成更深層次的危害。

　　目前，隨著我國經濟下行的壓力持續以及財政收入基數逐年提高、營改增減稅等因素的存在，中央和部分地方財政增收較為困難，財政收支矛盾突出。一方面是大量地方政府性債務的存在，另一方面又是社會經濟全面發展對公共財政的資金訴求。如何化解地方政府性債務再次被提上日程。根據2013年審計署對全國政府性債務的審計結果，至2013年6月底，全國各級政府負有償還責任的債務約20.7萬億元、負有擔保責任的債務2.9萬多億元、可能承擔一定救助責任的債務約6.7萬億元。針對這些債務的壓力，較為公認的觀點是“開前門、堵後門”，即將不規範的地方政府性債務排除出局並逐步清理，取而代之的應是通過規範渠道的合理、合法負債。財政部部長樓繼偉也就地方債的規範管理明確提出：“地方政府債券自發自還試點還將繼續擴大，同時要做好兩項基礎性工作。一是推行權責發生制的政府綜合財務報告制度，即政府的資産負債表，向社會公開政府家底。二是建立健全考核問責機制，探索建立地方政府信用評級制度，倒逼政府珍惜自己的信譽，自覺規範舉債行為。”於是，以PPP（Public-Private-Partner鄄ship，政府和社會資本合作制）來化解地方政府性債務的模式應運而生。

　　PPP在一定程度上可以化解地方政府性壓力

　　根據IMF的定義，PPP實際上這是由政府和社會資本就某些項目的長期發展而訂立的一種全面的服務契約。該契約的核心是由私營部門投資興建項目並進行運營和維護，同時承擔項目的投資風險；而項目的收益則是通過使用者付費和政府支付來保證實現。

　　PPP模式在項目建設和運營中並不鮮見，早在19世紀鐵路建設中就以特許權的形式出現了PPP模式的雛形，到了20世紀末這種集融資、建設、運營、管理、收益分配一體化的模式已被廣泛應用於通訊、鐵路、公路、能源、醫療、水務等諸多領域。國際上比較經典的以PPP模式興建並運營的案例有1996年巴塞羅那奧運會項目、1998年法國世界盃體育場館的建設、倫敦地鐵項目、南非奈爾思布魯特市水資源與衛生系統的建設、以及美國四大職業聯賽俱樂部（MLB、NBA、NFL、NHL）所擁有的82個體育場館的31%都是由PPP模式興建的。而我國的武廣高速鐵路、北京地鐵四號線、鳥巢項目、北京亦莊天然氣項目、天津地鐵六號線等項目也都較好地使用了PPP模式進行建設和運營。

　　PPP模式最早用於化解政府債務問題則出現在美國。隨著建設項目的順利運營及政府建設資金的節約，PPP模式被各國政府所看好，美國前財政部長蓋特納甚至在2009年3月提出了一個以PPP機制來清除金融機構資産負債表中有毒資産（即看似沒有問題的資産，實則可能是不良資産）的方案，這個方案不僅為美國金融危機中增強資産流動性和合理估值起到了一定的作用，也幫助政府節約了大量的救助成本。

　　目前我國經濟增長存在較大壓力，對財政收支也有了更高的要求，而一些地方政府又陸續進入了償還債務的高峰期，在這個過程中以PPP模式來解決一些項目建設，特別是公共基礎設施建設的融資問題確實是一個不錯的選擇，同時還可以避免更多的貨幣增量流入虛擬經濟並形成資産泡沫，如果再能夠把地方政府性債務全部納入預算管理，同時實現PPP模式的規範化、法制化運作，確實可以從一定程度上化解地方政府性債務壓力。

　　厘清PPP適用範疇建立規則杜絕濫用

　　毋庸置疑，PPP一方面吸引了民間投資，一定程度上改變了政府建設項目的單一財政投資主體的問題，提高了資金運營效率和項目運作效率，完全符合目前國家推行的混合所有制改革，這個過程中所節省出來寶貴的財政資金可以投入到更重要和必要的國防、社會保障、教育、醫療、文化等領域，而且在大型項目的建設及運營中均不需要支付完全的資本投入及全額利息，這有助於提高財政資金的使用效率，同時有利於化解政府性債務。但對於以PPP化解政府債務的模式需要有嚴格、成體系的規則基礎，以及專業、完整的實施方案，否則，任何一種模式的濫用都有可能造成更深層次的危害。

　　首先，PPP模式應該是解決地方政府性債務的途徑之一，而不該是惟一途徑。目前PPP模式在全國各地盛行，作為引導民間資本進入過去往往由政府全額投資的領域，確實有助於解決一部分政府性債務問題，但不能全方位化解相關問題，起碼難以化解存量債務餘額和相關聯的利息。對於存量債務，應加快預演算法的落實，加快地方債券發行的建章立制進程，以法制化為基礎、規範發行、市場化運作的債券來取代過去各類不規範的債務形式，這不僅強化了地方政府上項目前的績效評價動力，也有助於逐步落實與事權相對應的支出責任。

　　其次，各地積極推行PPP模式時，必須注意對項目的篩選和對項目主體的充分論證。在實際運作中，不排除個別項目並不符合PPP的運營邏輯，此時採用該模式就有可能帶來資本效率和服務品質的下降。比如一些純市場化的項目，某些商業性遊樂場所的建設，完全可以通過民間投資來建設和運營，政府只需實施監管者行為即可，此時如果貿然採用PPP模式反而會導致更多的、甚至不合理的財政支出，也會在一定程度上降低項目的運營效率。再有就是一定要防止部分項目為了套取財政資金而推行PPP模式，拿到資金後挪作他用，這反而會增加財政資金的使用成本，擴大政府債務風險。

　　此外，運作PPP還要從社會福利的角度進行充分的事前評價。根據清華大學王守清教授的統計，國際上PPP應用比較成熟的國家裏，公共産品採用PPP的比例，無論是項目數量還是投資額，僅佔15%-25%。應該説這個比例在公共財政支出中總量有限，如果過度強調PPP的作用，則有可能再次誘發地方政府的投資衝動，如果政府資金不當地投入到更適合市場化運營的領域，就難以避免與民爭利，而且項目的建設成本、服務效率和監督效果也難以得到保證。同時，諸如不收費的公路、氣象服務、公共廣播等純公共物品和公共服務，恐怕也難以吸收民間資本的投入，就算有收益權甚至收益較好的如石油、電力等項目，如果依然由政府或相關國有部門壟斷經營，民間資本也會擔心其權益無法保障而不願充分參與。

　　今年6月30日，中共中央政治局會議審議通過了《深化財稅體制改革總體方案》，應該説財稅體制改革的系統性重構已拉開序幕。在這個大背景下，地方政府性債務問題的化解應遵循的基本原則是將地方政府性債務納入法制化管理的軌道上，逐步實施全面規範的預算公開制度，並最終落實在中央和地方的事權與支出責任相匹配上。樓繼偉也提出：“深化財稅體制改革是一項複雜的系統工程，應處理好政府與市場的關係、發揮中央與地方兩個積極性、兼顧效率與公平、統籌當前與長遠利益、堅持總體設計和分步實施相結合、堅持協同推進財稅與其他改革。”因此，我國通過PPP模式來化解地方政府性債務要加快建立規則，並嚴格在規則內運營，通過強化合作方的契約關係來推動項目的良好運作，為深化財稅體制改革增添動力。