日前召開的中央全面深化改革領導小組第七次會議審議了《關於農村土地徵收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》(以下簡稱《意見》)。其中，備受關注的集體經營性建設用地入市再次引起業界熱議。

　　對此，中國人民大學農業與農村發展學院副院長鄭風田教授在接受記者採訪時表示，中央審議土地改革試點意見，定調農村土地改革堅持三條底線，預示新一輪土改大幕的開啟。就農地入市而言，由於農村集體經營性建設用地存在各種障礙，目前與國有建設用地相比在産權實現方面還有較大差距，如何才能最終做到與國有土地同等入市、同權同價，既需要頂層設計，也需要基層政府拿出可行的方案。

　　農地入市勢在必行

　　“土地作為最為基本的生産生活要素，其市場化相對滯後。”鄭風田説，我國現行的《土地管理法》第六十三條規定，農民集體所有土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用於非農業建設。但從實際情況來看，這導致了地方政府佔據農村土地調配的主導權，在一定層面上令農村土地規模經營效率嚴重不足。同時，市場化的缺失還造成農村財産分配上的混亂，農民利益無法得到實實在在的保護。

　　鄭風田説，十八屆三中全會明確提出建設城鄉統一的建設用地市場，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。此次會議審議的《意見》，應該説是對十八屆三中全會有關內容的進一步落實。

　　“形成産權明晰、權能明確、權益保障、流轉順暢、分配合理的農村集體土地産權制度，是建設城鄉統一土地市場的前提。”在鄭風田看來，農村集體經營建設用地入市，對盤活農民資産、大幅增加農民財産性收入，減少農村與城市收入差距具有明顯意義。如果能夠妥善穩步將集體經營建設用地入市，也可以在一定程度上緩解我國目前面臨的城市建設土地不足的狀況，從供需角度平衡房價高的問題。

　　此次會議提出“堅持土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損三條底線，在試點基礎上有序推進”。對此，鄭風田表示，土地問題在中國具有複雜性和長期性，土地制度改革推進過程中必須注意控制節奏和總結經驗，避免損害農民利益。

　　五大障礙待破解

　　“農村經營性建設用地的産權充分實現還有一段漫長的路要走。”在鄭風田看來，農村集體經營性建設用地與國有土地同等入市、同權同價目前還存在五大障礙。

　　第一，農村集體經營性建設用地産權歸屬不明。現行法律沒有明確産權代表和執行主體的許可權與地位。農村集體經營性建設用地産權歸屬不明晰必然帶來責權不清、處置無度、權力尋租以及分配關係的模糊和混亂問題。而且農村集體經濟組織的市場主體地位不明確、不完整，難以行使法律賦予的職權。

　　第二，農村集體經營性建設用地確權面臨不少困難。由於新舊矛盾疊加積累，農民産生不少土地糾紛。農村土地多輪流轉、公用設施佔用農田、農轉非及婚喪嫁娶土地無調整、農戶互換田地等土地糾紛問題相當突出，利益協調難度相當大。由於權屬來源資料不全和歷史遺留問題，權屬爭議相當激烈，權屬關係相當混亂。

　　第三，農村集體經營性建設用地入市需要具體配套制度。雖然有些地方已經探索出頗具特色的農村集體建設用地入市路徑，如廣東佛山市南海區已經建立了包括確權登記、流轉交易平臺、基礎地價體系等在內的集體建設用地入市體系，但能夠推廣到全國的農村集體經營性建設用地入市體系和稅收制度還需要更具體的政策制度配套。

　　第四，農村集體經營性建設用地收益分配不盡合理。要麼各級政府對土地流轉管得過死，政府收益分配比例過高；要麼集體土地所有者繞開政府進行私下交易，侵佔由國家投資帶來的土地增值收益；甚至出現集體土地使用者私下流轉的隱形市場，造成集體和國家土地收益的雙重流失。

　　第五，國家尚未出臺統一規劃和用途管制政策文件。土地用途管制是通行的土地管理原則，農村集體經營性建設用地管理也不例外。十八屆三中全會《決定》指出，農村集體經營性建設用地合法入市前提是“符合規劃和用途管制”。然而，目前農村集體經營性建設用地管理缺乏統一規劃和用途管制，農村集體建設用地隱形流轉市場活躍。在隱形市場上，農村集體侵犯農民宅基地使用權現象屢屢發生，違法用地屢禁不止甚至危及耕地安全。

　　試點先行有序推進

　　鄭風田認為，土地改革涉及農村集體經濟組織制度、村民自治制度等一系列重要制度，關乎城鎮化、農業現代化進程，必須在試點基礎上有序推進，而三條底線是試點的大前提，絕不能逾越。結合自己多年的調研經驗，鄭風田提出了農村集體經營性建設用地合法入市的途徑。

　　明確界定農村集體經營性建設用地産權主體，是其合法入市的前提。當前，農村土地制度改革當務之急是産權明晰。要通過實地勘測，摸清家底，尊重歷史傳統，明確“權屬合法，界址清楚，面積準確，材料齊全，無爭議”的農村集體經營性建設用地所有權、使用權；通過土地登記確權頒證，理清鄉鎮、村、村民小組、農民個人四類主體的産權界限。

　　加快相關法律法規的修訂，為其合法入市提供依據。農村集體經營性建設用地合法入市需要國家做出頂層設計，推進配套改革，關鍵在於建立集體經營性建設用地使用權入市的法律制度和配套措施。根據2014年中央一號文件要求，“有關部門要儘快提出具體指導意見，並推動修訂相關法律法規”。農村集體經營性建設用地與國有土地“同權同價”，推進農村集體經營性建設用地合法入市，需要對涉及土地管理制度的法律法規進行修改。

　　積極建立農村集體經營性建設用地交易市場，為其合法入市提供條件。積極建立統一的土地交易市場和社會服務體系，逐步完善土地市場管理規定和交易規則，為農村集體經營性建設用地使用權流轉提供政策諮詢、資訊發佈、地價評估、交易代理、糾紛仲裁等相關服務。按照《決定》要求，“完善土地租賃、轉讓、抵押二級市場”，優化農村集體經營性建設用地價格形成機制，促進土地流轉入市。

　　逐步優化農村集體經營性建設用地收益分配機制，為其合法入市提供動力。逐步優化農村集體經營性建設用地土地增值收益和使用權流轉收益分配機制，理順收益分配關係，出臺級差收益分配辦法，確保農村集體和農民成為增值收益和流轉收益的主要獲得者。同時加快建立農村集體經營性建設用地産權流轉和增值收益分配製度，確保集體和國家土地收益不流失，並將其用於全社會，造福百姓。

　　鄭風田還特別提出，同地同權是農村土地制度改革的核心。應該儘快出臺全國性的集體建設用地管理辦法，在符合規劃和用途管制的前提下，允許集體建設用地出租、出讓、轉讓、抵押。