今年是民用航空法頒布20週年，正式施行19週年。在過去的20年中，我國民用航空法律制度已經基本建立，航空立法對航空事業的發展起到積極的促進作用，我國作為航空大國在國際社會上的地位日益提高。

　　但是，隨著經濟社會的不斷發展，航空立法不足問題日益凸顯，危及航空安全事件不斷發生。如何完善航空立法，本版今起推出系列報道，以饗讀者。

　　近日，疑似MH370客機殘骸被找到的消息牽動著無數人的心。此前，曾有調查將飛機失蹤矛頭對準MH370機長扎哈裏。

　　實際上，機長有意製造飛機失事並非“天方夜譚”。今年3月，德國一架客機墜毀，隨後公佈的事故調查結論證實，這是一起客機副機長蓄意肇事事件。

　　“911之後，各國的機場安檢保衛工作都在不斷加強，現在看來，機上工作人員的安全管理工作同樣重要。”西北政法大學客座教授、空間法與航空法研究所執行所長劉偉民近日在接受《法制日報》記者採訪時指出，民用航空法施行19週年，已到大修之時。他建議，修改民用航空法，進一步明確機長法律地位，加強航空人員安全管理。

　　運用法律手段約束航空人員

　　2008年3月31日，中國東方航空雲南分公司14個從昆明起飛的航班，在同一天出現了臨時集體“返航”事件。這些航班原定飛往大理、麗江、西雙版納、芒市、思茅和臨滄等地，但在到達目的地上空後，乘客被告知無法降落並折回昆明，導致昆明機場更多的航班延誤。這就是震驚全國的東航集體返航門。

　　“14個航班説不飛就不飛了，真是豈有此理！”説起這次事件，劉偉民很是氣憤。他指出，機長作出這樣的決定，除了浪費資源外，還存在很大的安全隱患。

　　據了解，民用航空法第五章對航空人員進行了界定，説明瞭機長的法律地位，並授予其法律權力。“但是，這些規定並不細。”劉偉民説，中國民航長期軍管，飛行待遇是好的，覺悟是高的，飛行人員隊伍沒問題。但是隨著時代的發展，一些新問題陸續出現。比如東航集體返航門，還有曾出現過的空中交通管制員怠工事件等。這些都凸顯了運用法律手段約束航空人員，保障民用航空安全的重要性。

　　劉偉民指出，機長與船長一樣，在飛行中擁有法律賦予的最高管理許可權。飛機上天后，一切都要聽從機長指揮。但是，機長的權力很大卻不能濫用，東航集體返航門就是濫用職權。在國外，機長濫用職權是要受處罰的。

　　“此外，機長的身體狀況、心理狀況關乎整架飛機的安全，對其進行保障的航空醫學就顯得尤為重要；機長在起飛之前，如果對保障飛行安全沒有信心，可以申請不起飛等，這些方面都應寫入法律，並進行詳細規範。”劉偉民説，現在民航管理上存在很多漏洞，建議修改民用航空法，把機長的法律地位和機組人員的權力責任規定得更加完整細緻，通過法律效力來切實保障民航安全。

　　對不安全事件相關立法不足

　　8月5日上午，深航舉行深圳航空成功處置“7·26”機上縱火事件表彰大會，對7月26日ZH9648台州至廣州航班9名機組成員進行嘉獎。

　　7月26日零時40分，深圳航空公司ZH9648台州至廣州航班發生一起機上縱火事件，嚴重危及飛行安全。機組成員及乘客協同配合，成功撲滅明火，穩定客艙秩序，制服犯罪嫌疑人。

　　“由於民用航空戰略地位的重要性，容易成為恐怖分子、敵對分子的破壞對象。”劉偉民説，隨著社會經濟的發展，飛行旅客人數在大幅增加，違規旅客也在不斷增多，機場的管理能力還需進一步提高。

　　劉偉民指出，現行民用航空法只有個別條文是關於民用航空安全保障的規定，1996年頒布的民用航空安全保衛條例又屬於國務院頒布的行政法規，立法層級低，需要根據新的形勢進行完善和修改，把行政法規規定上升為法律。

　　今年年初，媒體曾報道多起乘客誤開飛機應急安全門或滑梯事件。對此，中國南方航空公司法律部副總經理馬選玲指出，綜觀我國航空安全現狀，很多不安全事件都達不到刑事處罰標準，有的甚至達不到治安處罰標準。

　　“這些不安全事件的類型包括損壞財産(隨意放滑梯、打開安全門等)、個人行為(抽煙、違規使用電子設備等)、集體行為(霸佔航空器、衝擊停機坪、衝擊值機櫃檯等)等。”馬選玲介紹，與不安全事件種類廣、數量多相對應的，是對此類事件的執法不力問題。

　　馬選玲指出，安全員在航空器範圍內無執法權，只有執法協助權，這就造成在很多情況下，安全員面對打架鬥毆無法有力作為；雖然空警有執法權，但僅限于到達地面交接公安機關之前，而且缺乏快速有效的攻擊性手段；公安機關在各自管轄地範圍內擁有執法權，卻存在執法不足問題。此外，國際航線的具體執法也是難題。

　　“上述問題的存在，根本原因在於相關立法不足。”馬選玲認為。

　　馬選玲具體解釋説，首先民用航空法無旅客個人處罰條款；而治安管理處罰法適用航空法領域的法條較少、處罰較輕，只有第二十三條規定對擾亂機場、航空器秩序，非法攔截或者強登、扒乘航空器，影響交通工具正常行駛的，處警告或者200元以下罰款；情節較重的，處5日以上10日以下拘留，可以並處500元以下罰款。這些法律規定已不適應現實需要。其次，相關法律規定中違法行為列舉不全，僅有擾亂秩序、盜竊、損壞、擅自移動航空設施和強行進入航空器駕駛艙等5種行為，許多不安全行為都沒有列入其中。

　　所以，馬選玲指出，鋻於這些問題，我國民用航空法的修改刻不容緩。

　　增加處罰條款加重罰款金額

　　保障航空安全，避免對飛行人員進行非法干擾，維護人員生命和財産安全是各國普遍關注的問題。

　　據介紹，對飛行機組的非法干擾，各國的法律規定都很嚴厲。英國航空航行命令規定，任何人對機組人員進行威脅、辱罵、侮辱，可處以2500英鎊以下罰金或無限額罰金或處以兩年以下有期徒刑。美國法律規定，襲擊、恐嚇或威脅、干擾或影響機組成員履行其職責，處以25000美元以下罰金或10年以下的有期徒刑，或二者兼處之。

　　“此外，在美國，以機長為首的機組人員都對旅客有約束權，不像我國執法人員權力有限，人數也少。而且美國航空公司可以拒載違法違規乘客，這在我國也是很困難的。”馬選玲進一步介紹説。

　　因此，馬選玲建議，儘快修改民用航空法，增加危及航空安全的種類，列入多發性、擾亂性違法行為。由於現在民用航空法被定位為民商法，不能列入的違法行為可寫入治安管理處罰法。同時，她建議比照旅遊法和公務員處置辦法，增加處罰條款，加重罰款金額。立法授予航空公司行政執法權，機組人員應對旅客有約束權，授予空警使用攻擊性警械的權力，以便更有效地處理突發事件。

　　“鋻於以後飛機上會安裝Wi-Fi,建議航空器上安裝監控系統，提前預警突發事件，實現機長與地面雙監控。監控畫面可實時傳輸，若發生劫機等突發事件，能快速傳遞資訊，縮短應急處理時間。”馬選玲建議。