慈善組織通過網路募捐或將沒有地域限制，慈善組織獲得公募資格或將依然需要兩年考察期，對慈善活動享有的稅收優惠政策作出有限的具體規定……在12月27日閉幕的十二屆全國人大常委會第十八次會議上，全國人大常委會組成人員對慈善法草案二審稿進行了第二次審議。

　　草案二審稿有了哪些變化？全國人大常委會委員們對草案二審稿提出了哪些建議？我國慈善行業的首部基本法律將提請明年3月召開的十二屆全國人大第四次會議審議，還有哪些尚待完善的地方？

　　中國青年報記者近日梳理了參加本次全國人大常委會會議的部分常委會委員、全國人大代表的意見，採訪了一些對草案一審稿提出過意見的專家學者。

　　公募權究竟能放開多大

　　在草案一審稿徵求意見過程中，有關慈善募捐的相關規定受到廣泛關注，草案一審稿中對於公開募捐的一些地域限制、層級限制遭到了質疑和批評。

　　北京師範大學中國公益研究院慈善法律中心在提交給全國人大的一審稿修改建議中提出，通過廣播、電視、報刊、網際網路等媒體發佈的募捐資訊很難確定其邊界，尤其在微網志、微信等新媒體不斷發展的今天，對此種募捐方式的地域進行限制缺乏可操作性。建議取消對開展慈善募捐的地域限制，至少不能對通過廣播、電視、網際網路等媒體募捐進行地域限制。

　　草案二審稿規定，慈善組織在公共場所設置募捐箱，以及舉辦義演、義賽、義賣、義展、義拍、慈善晚會等開展募捐的，應當在其登記的民政部門管轄區域內進行，對通過廣播、電視、報刊、網際網路等媒體發佈募捐資訊開展募捐不作地域限制。

　　全國人大代表陳澤民在列席此次全國人大常委會會議分組審議時提出，這種根據慈善組織登記機構的行政級別確定其公開募捐區域的做法，是否會造成大量的慈善組織都到省級民政部門或者是民政部登記？

　　在他看來，草案承認了通過網際網路募捐的合法性，事實上已經突破了募捐的地域限制，這一規定沒有實際效果，建議刪除。

　　草案二審稿保留了慈善組織獲得公募資格需要兩年考察期的規定。北京師範大學中國公益研究院慈善法律中心副主任黎穎露對中國青年報記者表示，慈善組織具有公益性，應當擁有募捐資格，這是它區別於一般社會組織的關鍵。規定慈善組織經過兩年的考察期才可以進行公開募捐，類似于要求慈善組織“自證清白”。慈善組織只能在證明其沒有受到行政處罰後才能申請募捐資格並不合理。慈善組織既然經過了登記和慈善資格認定的審查，就已經符合了開展公開募捐的條件。

　　全國人大常委會委員竇樹華認為，依法登記滿兩年的慈善組織經審查才可以獲得公開募捐的資格證書，沒有必要。門檻設嚴一點，註冊登記之後就給它公開募捐的資格證書也無妨。

　　黎穎露認為，應該肯定的是，我國慈善事業還處在初級階段，目前的草案在放開公募權的規定上已經有了很大突破，規定了組織和個人可以與具有公募權的慈善組織合作募捐，同時對登記機關的自由裁量權作出了限制。

　　接受中國青年報記者採訪的幾名學者認為，從草案一審稿到草案二審稿，有關公募産生的種種爭議，折射了在公募權放開的問題上，登記監管部門和公益慈善實務界的一些分歧，在公募和非公募的界限已經越來越難以劃定的大背景下，最大限度地開放公募權已是大勢所趨。

　　個人公開募捐是否應該規範？如何規範

　　部分公眾對草案一審稿規定的“不具有公開募捐資格的個人，不得採取公開募捐方式開展公開募捐”提出質疑，法律不應干預個人自救行為。

　　草案二審稿對一審稿的這一規定未作改動，依舊規定不具有公開募捐資格的組織或個人，可以與有公開募捐資格的慈善組織合作開展公開募捐。

　　黎穎露認為，依據草案二審稿的規定，法律已經明確禁止了個人為他人或不特定群體進行募捐，但是，是否允許個人為自我救濟進行公開募捐並不是特別明晰。

　　“目前草案沒有將這些問題規範明確，為相關法律制度的構建帶來很大的不確定性。監管部門在執行過程中會有過大的自由裁量權，對相關行為的處理可能出現很大差異。”黎穎露説。

　　也有一些學者認為，個人借助網路籌措資金的行為不屬於法律意義上的為了不特定群體而進行的募捐行為，不在慈善法對於募捐的規制範圍內。如果個人通過網路求助時，存在偽造求助資訊等行為，公安機關可以按照治安案件進行處罰，情節嚴重的，還可以追究刑事責任。

　　韓曉武委員認為，按照草案二審稿的規定，個人可以與有公開募捐資格的慈善組織合作開展公開募捐，這是為有募捐需要的個人及組織指明瞭一個合法途徑。

　　韓曉武表示，近年來，一些因為個人求助在網路上發起募捐的事件衍生出諸多亂象，比如，編造謊言作為募捐理由，前一陣子發生的安徽女子“因救人被狗咬”；今年8月，廣西女子稱父親在天津爆炸中喪生等。這些事例説明，個人募捐如不規制與引導，會對社會善心造成極大傷害，關鍵是如何規範。

　　他認為，個人自發的公開募捐行為的減少，很大程度上有賴於慈善組織的發展壯大和積極作為。避免個人網路募捐可能産生的弊端，一方面是對“慈善詐騙”者嚴懲不貸；另一方面要靠公益組織通過公平公正、透明規範運作，成為值得信任的求助對象，如果慈善組織能夠積極主動開展救助，及時發現和救助陷入困境、亟須幫助的個人，那麼個人募捐亂象自然就會減少甚至絕跡。

　　他建議，慈善法草案不要簡單地禁止個人募捐，應該在充分界定“個人非法募捐”和“個人緊急救助”界限的基礎上，作出相對靈活的規定，同時對法律責任也作出相應適當的規定。

　　稅收優惠政策增加兩點具體規定 尚待配套措施

　　草案一審稿對於稅收優惠政策的規定過於原則，是部分全國人大常委會委員一審時的意見。

　　草案二審稿明確規定兩點稅收優惠政策：一、國家對扶貧濟困的慈善活動，實行特殊的稅收優惠；二、企業慈善捐贈支出超過法律規定的准予在計算企業所得稅應納稅所得額時扣除的部分，允許結轉以後年度在計算應納稅所得額時扣除。

　　黎穎露分析説，在不涉及稅種、稅率和稅收徵管的情形下，對扶貧濟困慈善活動的特殊稅收優惠可能包括：

　　捐贈人不通過慈善組織，而直接向扶貧濟困對象開展慈善活動，或者向不具備公益性捐贈稅前扣除資格的機構捐贈，用於扶貧濟困的慈善活動時，也可享受稅前扣除。

　　依據現行規定，除了特殊情形下，進行捐贈可以稅前扣除外，捐贈人應向具備公益性捐贈稅前扣除資格的機構捐贈才可以享受稅前扣除。縣級以上人民政府及其組成部門和直屬機構的公益性捐贈稅前扣除資格無需認定，而公益性社會團體的公益性捐贈稅前扣除資格需經認定。因此，捐贈人直接向受助個人捐贈，個人向不具備公益性捐贈稅前扣除資格的機構捐贈都無法享受稅前扣除。草案二審稿的規定，可能擴大了受贈人的範圍，給予捐贈人在從事扶貧濟困活動時更多的選擇權。

　　我國現行《企業所得稅法》《個人所得稅法》以及一些配套法規、通知等規定，除特殊情形下捐贈可以全額扣除，企業公益性捐贈稅前扣除限額為企業年度會計利潤的12%，個人公益性捐贈稅前扣除限額為應納稅所得額的30%。

　　草案二審稿這一規定是基於扶貧濟困慈善活動的特殊性和現實需求，給予捐贈人超過以上的稅前扣除限額優惠。

　　黎穎露表示，對扶貧濟困慈善活動的特殊稅收優惠是否包括對受贈人、受益人在所得稅、增值稅等方面的優惠，仍待相關法律予以確定。

　　草案二審稿規定的關於企業公益性捐贈超過限額部分，我國現行《企業所得稅法》中沒有明確規定超過限額部分能否結轉到以後年度繼續扣除。在2013年2月《國務院批轉發展改革委等部門關於深化收入分配製度改革若干意見的通知》第20條中，規定了對企業公益性捐贈支出超過年度利潤總額12%的部分，允許結轉以後年度扣除。但是，《通知》並未明確結轉制度的實施細則。時至今日，有關部門也未出臺具體的操作辦法。

　　公益慈善界學者較為一致的觀點是，慈善捐贈稅前扣除和捐贈額超過稅前扣除限額時的結轉可以看作一體兩翼，共同構建起慈善捐贈稅收優惠制度，實現對捐贈人的最大鼓勵和體現國家對慈善行業的支援。

　　目前慈善法草案二審稿的規定，已經在法律層面確定企業慈善捐贈支出超過限額的結轉制度，結轉的落實仍待細則出臺和財政、稅收有關部門配合。

　　慈善信託能否被激活

　　草案一審稿單設一章規定慈善信託，草案二審稿將慈善信託併入慈善財産的管理運用一章，保留了三條關鍵性條款。

　　慈善信託即公益信託，是指出於公益目的而設立的信託。它是由委託人提供一定的財産設立，由受託人對該財産進行管理處分，並將信託收益用於信託文件所指定的公益目的。

　　公益信託的最大優點是公益財産的捐贈人不須馬上將資産轉移給基金會或受益人，只須把資産委託給受託人，包括銀行、信託投資公司、基金會甚至個人，明確設定信託資産的收益用於公益目的，這樣，這筆公益信託資産無需實行財産權轉移就鎖定了公益目的，而且不涉及納稅。同時，該資産獨立於委託人，也獨立於受益人，還獨立於受託人，不會因受託人自身的財産風險而承擔連帶損失責任，避免了慈善資産管理風險帶來的道德壓力。

　　早在14年前，公益信託已經具備法律框架。2001年頒布實施的《信託法》中，公益信託用了整整一個章節規定，明確了“國家鼓勵發展公益信託”這一基本原則。按照規定，公益信託具有4個必備要件：為公益目的而設立；經公益事業管理機構批准；有信託監察人；信託財産及收益全部用於公益目的。

　　《信託法》規定，“公益信託的設立和確定其受託人，應當經有關公益事業的管理機構批准。”公益信託法律出臺至今，因為沒有細則，也沒有哪個政府部門願意擔起“公益事業管理機構”的審批責任，導致至今沒有落地。

　　慈善法草案一審稿中，慈善信託門檻降低，慈善信託準入採取選擇性備案，直接憑書面的信託文件即可設立慈善信託；慈善信託的受託人的選任或變更也完全由委託人決定，無需主管機關介入；信託監察人可設可不設，不作強制性要求；清算後的剩餘財産可以按照信託文件的規定分配，甚至可能包括返還到委託人手中。這些內容都是對信託法中的公益信託一章的重大突破。

　　草案一審和公開徵求意見過程中，一些全國人大常委會委員和專家學者提出，慈善信託在我國剛剛起步，實踐經驗還不夠，規定慈善信託的受託人可以是慈善組織、金融機構或者自然人，過於寬泛，不利於依法規範受託人的行為。

　　草案二審稿明確規定“慈善信託即公益信託”，除了本法的特別規定，其他的設立、財産管理、信託當事人、終止和清算等事項適用信託法的規定。

　　另外，草案二審稿將慈善信託的準入門檻改為備案制，取代了之前草案一審稿規定的選擇性備案；受託人的變更也要求向主管的民政部門備案；設置監察人也是強制性要求。

　　另外，慈善信託受託人範圍縮小，自然人不可作為受託人，以預防道德風險。

　　2014年8月，長安國際信託股份有限公司成立了國內首家公益信託工作室，工作室負責人上官利青對中國青年報記者表示，草案二審稿的規定，使得慈善信託解決了管理機構不明難以獲得批准的難題，使得慈善信託能夠落地開展起來。同時規定備案制，使政府監管部門能夠統計分析，監督管理，為後續完善細化法律法規提供基礎。

　　業內專家較為一致的觀點是，草案二審稿明確民政部門作為慈善信託的管理機構，備案制也解決了實踐中的最大障礙，但是仍有問題需要考慮。2008年銀監會發佈的《關於鼓勵信託公司開展公益信託業務支援災後重建工作的通知》中規定，信託公司設立公益信託，可以通過媒體等方式公開進行推介宣傳，在商業銀行開立公益信託財産專戶，並可以向社會公佈該專戶賬號，這可以看作給了公益信託公募的資格。

　　但是，依據草案二審稿的規定，慈善信託的稅收優惠問題沒有解決，也沒有公募資格。沒有公募資格和稅收優惠，和現有的基金會下設的專項基金相比，慈善信託能夠具有多大的吸引力？

　　上官利青認為，雖然目前慈善信託還不能享受稅收優惠政策，但可以給委託人即捐贈人更大的決策自主權，可以用在家族慈善信託上，不同的公益慈善組織形式可以滿足不同的捐贈人的訴求。