哪些大城市是“無縣城市”？

　　在新一輪的城鎮化大潮下，將下屬的縣(市)改區，從而壯大中心城市的發展空間，這是目前很多大城市通常會採取的方式。

　　北京進入無縣時代

　　北京市政府辦公廳日前發佈消息稱，經國務院批准，撤銷密雲縣、延慶縣，設立密雲區、延慶區。按照相關要求，撤縣設區後，其行政區域與之前相同。撤縣設區後，關於密雲區委區政府和各委辦局何時正式更換新牌，目前具體時間尚未敲定。

　　據了解，從上世紀90年代以來，北京陸續開始撤縣設區，現在的通州、昌平、懷柔、順義、房山等城區都是從縣演變而來，密雲和延慶成為北京最後兩個“撤縣設區”的行政單位，至此，以前常説的“北京16區縣”成為歷史。

　　北京並不是第一個實現“無縣”的大都市。中部唯一的副省級省會武漢早在上世紀90年代末就實現了“無縣化”，目前武漢共轄有13個區；2013年2月，南京行政區劃調整方案獲批，溧水縣、高淳縣撤縣設區，南京由原11區2縣，精簡為11區，南京從此結束“縣域時代”。

　　2014年2月，廣州行政區劃調整方案獲批，撤銷縣級從化市、增城市，設立廣州市從化區、增城區；撤銷廣州市黃埔區、蘿崗區，設立新的廣州市黃埔區，改區之後，廣州下轄11個區，進入到“無縣”時代。

　　深圳和廈門這兩個副省級城市設立特區時只帶有一個縣，所以也早就實現“無縣化”。

　　在珠三角，同為經濟特區的珠海管轄的唯一一個縣鬥門縣在本世紀初撤縣設區；佛山在2002年時，轄內的縣級南海市、順德市、三水市和高明市撤縣設區。再加上1988年由縣升格為地級市的東莞和中山實行市直管鎮的制度，因此珠三角最發達的六個地市已無“縣域”。這也是近年來在百強縣的排名中，廣東幾無入圍的原因所在。

　　此外，一些大城市儘管仍管轄有縣，但也已接近“無縣”狀態。例如，天津今年7月區劃調整後，撤銷天津市寧河縣、靜海縣，設立天津市寧河區、靜海區，調整後，天津市的行政區劃將由13區、3縣的格局，變為15區、1縣的格局，僅剩薊縣尚未改區。上海目前管轄15區1縣(近日靜安區和閘北區合併為新靜安區)，唯一的縣是崇明。

　　是否改區不應一刀切

　　在1997年縣改市被基本“凍結”(少數幾個例子都是在西部沿邊省份)之後，縣改區卻方興未艾，目前全國中心大都市已基本將周圍的縣(市)改為區。一些普通地級市也將周圍的縣市撤縣改區，比如今年以來就有鹽城、秦皇島等地下轄的縣市撤縣設區。

　　根據民政部數據，全國市轄區數量從2000年的787個增至2014年的897個，縣級市則從400個下降到361個。一些百強縣諸如著名的順德市、錫山市、吳江市、增城市等相繼變為市轄區。

　　中國社科院城市發展與環境研究中心研究員牛鳳瑞告訴，大城市發展到目前階段，越來越受發展空間限制，具有對外擴張的客觀要求。通過區劃的調整，可以實現自身的發展。“縣和區最大的區別，就在於規劃權和建設權，改成區後，把規劃權和建設權上收，有利於大城市在自己的轄區內進行統一規劃。”

　　不過，是否改區還應該因地而異。一般來説，縣主要有廣大的農村地區和農村人口，而區則按照城市化管理，契合城鎮化發展的要求。在這方面，一些大城市像北京、上海、廣州等一線城市和杭州、武漢等二線大城市，本身市中心的力量比較大，具有強大的輻射力和擴散力，周圍的縣改區之後，發展遠遠大於縣域自我發展的利益。

　　以北京為例，過去很多郊縣變為區後，其基礎設施建設發展較快。比如1997年通縣改為通州區，2003年八通線通車，通州成為最早通地鐵的郊區縣。1999年昌平“撤縣設區”，2007年地鐵13號線通至昌平回龍觀、霍營。改成區之後，中心大城市享有的一些公共服務也能延伸到郊縣。

　　此外，設區後的郊區縣其他産業也發展比較快，目前，北京城區很多大學在昌平設有新校址，大興區將借助新機場，發展航空産業。通州也正在建設北京行政副中心，增加行政中心功能。

　　但對於廣大三四線城市來説，如果主城區太弱，對周圍輻射能力不夠大，這樣的城市還處於一個集中化階段，還要吸收鄰近地區的要素，尤其是如果縣和地級市離得很遠，市帶動力量不大，改成區對當地反而不利。

　　“普通地級市把縣改成區後，可以吸收周圍的資源，促進中心城市、地級市的發展，但這可能會減弱一定時期內相關縣域地區的發展。”牛鳳瑞説。

　　這是因為，縣一般來説是一級行政機構，財權、人權相對獨立，改成區後，它的行政自主權、縣域經濟的發展、縣城發展的規劃、社會管理許可權都要上升到地級市去，這樣非但得不到來自中心城市的輻射，反而削弱了自身的發展動力。因而對一些普通地級市來説，將轄內的縣市改為區，往往要遇到重重阻力。

　　比如2005年，湖北地級市黃石計劃將轄內最強的縣級市大冶改為區，遭到大冶上下強烈反對，最後不得不作罷。2013年5月，浙江湖州市下轄的長興“撤縣設區”的動議因為引起當地各界的廣泛反彈而作罷。

　　浙江大學公共管理學院教授胡稅根説，長興經濟發展比湖州還好，同時湖州的輻射能力也不強。類似一些中型城市的聲譽、影響力、帶動作用可能還沒有下面的縣市強，改成區後，對下面郊縣的幹部及地方利益損失會比較大。對這些地方來説，他們更喜歡的是縣改市或省直管縣，而非縣改區。

　　即便是像經濟實力還不錯的佛山，在2002年轄內的南海市、順德市、三水市和高明市改區後，也屢陷入“小馬拉大車”的質疑音中。國家行政學院教授竹立家就認為，在改區之前，順德一直是全國領先地，但後來就不如昆山、江陰等地了。

　　2011年初，在改區9年後，廣東省確定順德區為省直管縣試點，對順德區實行省直接管理縣財政體制。順德區享有地級市的行政執法許可權，並將接受廣東省的直接考核，分數單列。