養老基金投資運營破冰之後

　　金融市場風險、基金監管風險、資金被侵佔挪用風險，是養老基金投資運營面臨的三大風險

　　《基本養老保險基金投資管理辦法》(下文簡稱《辦法》)是中央深改小組規劃的2015年重點工作之一。6月29日，上半年尚未結束，《辦法》徵求意見稿就已出爐，令各界注目。這種關注，不僅源於《辦法》關係到數以億計勞動者的“養命錢”，其影響更輻射至金融、資本市場的運作與改革。

　　養老基金的投資運營一直是個熱門話題。多年來，只能存銀行、買國債的養老基金在保障了“安全”的同時，卻因常年跑輸CPI而“隱形貶值”。2012年、2014年，經國務院批准，廣東和山東先後將企業職工養老保險基金結余資金委託給全國社保基金理事會投資運營，取得了很好的效果。

　　接受《瞭望》新聞週刊採訪的專家表示，《辦法》在試點實踐基礎上“千呼萬喚始出來”，將推動中國養老保障制度的整體改革與完善。

　　支付壓力即將陡增

　　人社部6月30日公佈的《中國社會保險發展年度報告2014》(下文簡稱《報告》)顯示，2009～2014年，企業養老保險基金收益率為2.2%、2.0%、2.5%、2.6%、2.4%、2.9%，低於同期一年期銀行存款利率。

　　截至2014年底，我國養老保險基金結余達到3.5萬億元。按照五年定期存款5%的利率計算，相差一個點，3.5萬億元每年的“損失”就是350億元。也有專家測算，若以CPI作為基準測算，養老金在過去20年貶值近千億。“安全了，但也‘縮水’了。這是養老基金現階段面臨的最大困境。”中央財經大學保險學院褚福靈教授認為。

　　在問題的另一邊，中國的人口老齡化壓力已近在眼前。2013年，我國60歲以上人口總數已超2億，2030年前後我國將步入“超級老齡化”社會。清華大學風險管理與保險學系主任鄭偉教授預測，屆時老年人佔總人口比重至少在三成以上，撫養比下降為2:1。

　　往近處看，如果按照55歲退休推算，建國後出生人口最多的主力嬰兒潮時期(1962～1973年)出生的女性，將從2017年陸續開始領取養老金。“需求不斷提升，供給持續下降，基本養老金支付壓力將開始陡增。”鄭偉表示。

　　從地方微觀層面觀察，養老金支付風險已經顯現。《報告》披露，2014年黑龍江城鎮企業職工養老保險基金透支105億元，河北、寧夏分別透支9億元和1億元。天津、內蒙古、吉林、上海、湖北、海南、江西、陜西、青海和新疆生産建設兵團累計結余的養老金規模也都不大。

　　即便富如廣東，情況也不樂觀。由於外來務工人員數量眾多、流動性強，廣東的養老基金支付壓力相對較小。而且2012年，廣東省將1000億企業職工養老保險基金結余資金委託給全國社保基金理事會投資運營，年化收益率平均超過7%，去年更達到10.7%，在保值增值方面“先走一步”。

　　即便如此，廣東省人社廳相關負責人仍對《瞭望》新聞週刊記者表示，“企業職工養老保險基金存在支付風險。”2013年，全省22個統籌區中有17個存在統籌基金赤字。截至今年5月底，全省共有7個地級市出現當期赤字。“在湛江、汕頭等市，企業養老保險基金當期收不抵支，完全靠省調劑金確保養老金髮放。2013年底基金滾存結余分別只能支付1個月和2個月的養老待遇發放，支付風險巨大。”該負責人表示。

　　宏觀、中觀、微觀的養老金收支壓力，迫使養老基金投資運營“箭在弦上，不得不發”。“相關部門在年中就能把方案拿出來，並且原則性和可操作性兼具，足見中央深改小組對此項工作的重視程度。”受訪專家表示。

　　“制度上是沒有風險的”

　　在業內人士看來，《辦法》最大的亮點在於“體制清晰、角色健全、風險分散”。

　　其一，整個運營體制清晰，角色健全。

　　誰是委託人？省、自治區、直轄市人民政府。

　　人社部新聞發言人李忠表示，由省級政府擔當委託人，體現了集中投資運營原則，有利於增強基金投資的規模效應，避免地方分散投資的低效和風險；也便於國家統一制定優惠政策，均衡投資收益，防止互相攀比。

　　“此前，爭論在於由國家作為統一主體還是建立省級主體。”中國社科院世界社保研究中心研究員高慶波告訴《瞭望》新聞週刊記者，國家統一主體的執行難度相對較大，而省級主體則可能增大全國統籌的難度。

　　“這一選擇是考慮到養老保險目前還主要是省級統籌，很多錢甚至還在市級、縣級，需要把錢歸集到省裏後，留足發放的，再將剩餘的拿去投資。”清華大學就業與社保研究中心主任楊燕綏教授説。

　　誰是受託人？國家成立、國務院授權的養老基金管理機構。

　　全國社保基金理事會是可能性最大的選擇。“理事會本來就是中國儲備養老基金的管理機構，由其受託是自身職責的體現。”高慶波表示，然而如果只有一個機構，缺乏有效競爭和風險分擔；而建立一個新的平行機構，其專業性和經驗都需要時間重新審視。

　　基礎養老金規模巨大，公眾對於社會統籌資金的風險容忍度很低。“總的原則，受託人不是商業的，而是國家的，是最值得信任、最優秀的。”楊燕綏認為，具體如何操作，相信《辦法》在公佈執行時就會明確。

　　受託和託管分開，是借鑒企業年金投資管理的經驗。選取具有全國社會保障基金、企業年金基金投資管理經驗，或者具有良好的業績和社會信譽的商業銀行作為託管人、專業機構作為投資管理人，體現了制度設計的市場化運作取向。

　　“託管人幫我們把養老資産看管起來，投資管理人幫我們拿回最好的市場收益。”楊燕綏説，“如此，錢從哪來、由誰負全權、由誰看管資産、由誰投資操作，四個角色規定得非常清楚。養老金運營在制度上是沒有風險的。”

　　其二，“所有”資産配置，組合式投資分散風險。

　　李忠表示，養老基金關係到億萬群眾的切身利益，必須始終把基金安全放在第一位。投資運營應以長期穩定收益為目標，不能只顧短期收益而承受巨大風險。《辦法》強調多元化投資，也是為了防止“雞蛋放在一個籃子裏”的風險。

　　“《辦法》中規定的投資産品，都是經過多年實踐證明風險相對低、收益相對好的。每一項要投多少比例，算出的數值也是通過以往大數據證明可行的。”楊燕綏表示，“這樣的‘所有’資産配置，是在我國多年市場經濟改革和資本市場發展，以及理事會和企業年金投資經驗總結基礎上提出的一個比較豐滿的投資産品組合。”

　　“運營情況接受社會監督”

　　養老基金投資運營破冰之後，金融市場風險、基金監管風險、資金被侵佔挪用風險，是養老基金投資運營面臨的三大風險，高慶波指出，“特別是，要規避基金被侵佔挪用的政治風險，就必須保持養老基金投資管理制度的獨立性。”

　　為此，《辦法》要求管理機構建立健全內部控制制度，加強風險管控，維護委託人利益；相關工作人員要遵守職業規範，嚴禁利用職務便利為自己和他人謀取利益。同時要求政府有關部門加強監管，各地養老基金委託投資的資金額度、劃出和劃回等事項，要向人力資源社會保障部、財政部報告；受託機構、託管機構、投資管理機構也要如實向有關部門報告養老基金投資運營的情況。

　　為應對金融市場風險和基金監管風險，《辦法》在明確各方權責和投資範圍之外，明晰了“監管規則”。

　　首先，明確資産池即各部分資産配比。如規定投資股票、股票基金、混合基金、股票型養老金産品的比例，合計不得高於基金資産凈值的30%。“這是借鑒社保基金理事會的運作經驗，優勢是風險相對較小，代價是收益水準偏低。”高慶波表示。

　　又如，養老基金投資國家重大項目和重點企業股權的比例，合計不得高於養老基金資産凈值的20%。“這個比例可商榷，重大項目投資週期、回報週期長，風險並不低。亦可考慮將國家戰略和支柱産業納入進來。”對外經濟貿易大學保險學院副院長孫潔教授表示。

　　同時，“由於這部分投資存在監管風險，而省級委託放大了這種風險的可能性，需要制度更加明確受託人對基金投資的管理。”高慶波指出。

　　其次，《辦法》提出風險準備金的相關規定：投資機構和受託機構分別按管理費的20%和年度投資收益的1%建立風險準備金，專項用於彌補養老基金投資發生的虧損。“專項資金彌補虧損是必需的，但設定的數額尚顯不足。”高慶波認為。“一旦發生虧損，誰來彌補、如何來彌補、責任如何分擔，應該有更細的配套辦法。”褚福靈表示。

　　此外，受訪專家指出，《辦法》未就委託投資運營的最低收益率作出規定。而此前，廣東、山東的實踐證明，受託方向委託方承諾最低收益率是確保基金安全和保障委託方權益的有效方式。

　　廣東省社保基金管理局相關負責人告訴《瞭望》新聞週刊記者，廣東與全國社保基金理事會的約定是，委託期內年收益率不低於4.2%。山東省人社廳職工養老保險處處長張百順也表示：“確保本金安全是雙方合作的最根本原則。在此基礎上，全國社保基金理事會對山東省委託運營資金的最低收益作出承諾。”

　　當實際收益率低於承諾的最低收益率時，按最低收益率確定委託投資收益率，差額部分由全國社保基金負擔；當實際收益率高於承諾的最低收益率時，對超額的收益，絕大部分也將劃歸山東省。“在5年的委託期內，不收取委託資金的管理費，有利於本省獲得持續、穩定、較大的收益。”張百順説。

　　《辦法》徵求意見稿明確提出，“養老基金投資運營情況接受社會監督”。通過及時有效的資訊披露，使參保者了解制度運作情況，和與制度相關的資格條件要求，如繳費時間、繳費基準、退休年齡、養老金待遇基準等是否得到了嚴格執行，都是“接受社會監督”的題中之義。

　　“養老基金投資運營關乎老百姓的‘養命錢’，這些情況都需要給公眾一個交代。這方面，《辦法》還需要細化。”高慶波表示。