“個別不誠信的社會現象讓全社會埋單”

　　行政理念需“眼睛向下”

　　針對基層戶政管理人員的無奈，一些採訪對象表示，這些看起來可笑的證明，大多出自嚴格負責的“把關員”之手，“這些同志嚴格遵照制度規定，不知道變通，有時候會顯得不近情理。因為社會上假證太多，導致一些單位不敢相信證件，而讓群眾去證明證件的真實性。”

　　湖北省公安廳戶政處負責人介紹，在以往，由於政策法規不夠嚴密、基層戶政管理人員能力參差不齊等因素，手寫檔案存在資料不齊全、不規範、不連續而難以認定的問題，一些辦事單位為了規範管理、規避風險，往往需要公民到公安機關開具身份、親屬關係、婚育狀況等方面的證明。從這個角度上説，有些證明確實是必要的。

　　為減少戶政方面的“奇葩證明”、嚴格管理，《湖北省公安派出所出具戶籍資訊證明工作規範(試行)》明確取消戶口遷移身份證明、戶口性質證明，改由公安機關內部調查，在工作中遇到特殊情形時，用證據鏈代替證明。

　　熊雲將深受證明之煩的基層機構稱為“保人”。他分析，隨著社會轉型，大量“單位人”變成了“社會人”，許多部門、機構與公民個人打交道時，特別是涉及提供資金、房貸、賠償等重要經濟活動時，往往希望找個可靠的“保人”，他們心目中最合適的就是街道辦和社區居委會，於是在格式化的表格設計上直接列出“街道、社區蓋章”，或者要求街道、社區出具相關證明。

　　武漢大學法學院教授秦前紅表示，當前人口、資訊高度流動，經濟體制深刻變革，社會結構深刻變動，面對這些新變化，以往的管理體制和社會管控方式明顯滯後，與社會需求極不匹配。

　　在徐雙敏看來，這種因為個別現象而尋求“保人”或者讓群眾自證的做法，有“個別不誠信的社會現象讓全社會埋單”之嫌，即以少數人的不誠信為由“綁架”全社會。她認為，這種把問題往外推，而非加強內部管理、更新管理手段的做法，就是懶政。

　　“我們天天在喊增強服務意識，實際上還是從怎麼方便自己的角度去管理，而非服務群眾的角度。‘奇葩證明’頻發，根子就在相關部門的理念上。”徐雙敏認為，政府通過審批、審查、備案這些基本的手段實施管理，是必要的，一些被質疑的證明並不奇葩，全部取消並不現實。“審批管理的思路沒有問題，但是要簡化審批，由小概率事件引起的、沒有必要的審批需要清除，還要加強事中事後的監管。”

　　武昌區委組織部部長孫志軍對此表示贊同，他分析，“奇葩證明”背後的深層原因，一是相關部門行政觀念、手段落後，比如公安、民政、計生等部門都要求採集人口、戶數等基礎數據，不僅重復而且可能造成大量資訊差錯；二是行政理念沒有完全做到“以人為本”，各單位“眼睛向上”多、“眼睛向下”少，更在乎上級怎麼評價、不太在意群眾怎麼評價，在行政審批流程設計時，首先想到如何規避自己的法律、政策風險，轉嫁責任，而不是首先考慮群眾方便不方便。

　　孫志軍介紹，在創新社會治理之前，僅武昌區各部門的數據誤差就在10萬條以上，基層民生類的審批服務事項多達83項。“比如殘疾人辦個殘疾人證，居然有9個環節！”

　　此外，秦前紅認為，面對失職問責，一些行政機關明哲保身，採取保守的管理方式，所有的行為考量首先集中在應對問責而不是考慮服務對象上。各部門為防範風險設立諸多內部考核指標，工作人員為了最大程度地“避險”，要求辦事群眾開具大量“奇葩證明”。

　　構建多部門共用共通的政務資訊化平臺

　　變群眾跑腿為數據跑路

　　採訪中，對於具體的“奇葩證明”案例，所涉部門、群眾和專家的觀點時有相左，但能夠達成共識的是，層出不窮的“奇葩證明”造成“人在證途”疲於奔波，也造成基層服務機構的權責倒挂。

　　破解“奇葩證明”氾濫難題，根本之策在於簡化行政審批流程，構建各部門打通共用的數據服務平臺，以數據跑路代替群眾跑腿。

　　在數據跑路方面，湖北宜昌以建設智慧城市為契機，為“奇葩證明”的治理提供了一個可資借鑒的樣本。

　　“以前辦個證可麻煩了，跑東跑西，還得準備這樣那樣的材料，現在可好，不用我管，政府就找到府來了！”5月23日，拿著網格員送來的老年優待證和市民“一卡通”，家住宜昌市夷陵區的李婆婆掩不住地興奮。她不知道，“政府找到府來”的背後，是“大一統”的人口資訊數據庫的支撐。

　　作為智慧城市建設的重要一環，宜昌市民政公共服務平臺以一體化的應用系統和數據庫管理各項民政業務，通過電子政務平臺與市直相關部門業務數據共用共用，實現了民政資訊管理的上下聯動、橫向貫通和動態更新，破解民政服務對象資訊不準確、更新不及時、利用不充分的困局。

　　李婆婆就是受益對象。在以往，辦理老年優待證，需本人攜帶照片、身份證及戶口簿複印件到社區申請，並交納10元工本費。層層審核再層層下發，辦證週期長達3個月。現在，老年優待證代辦系統把即將年滿65周歲的老年人資訊，提前2個月從人口基礎數據庫中提取出來，隨後網格員主動到府對願意辦理的老年人進行資訊確認，並將該資訊交到市民政局辦證業務系統直接制證，辦證週期僅需15個工作日，更不必提供各種證明、經歷各級審核。

　　而李婆婆手中的市民“一卡通”，更是一張多功能、多用途的智慧卡，打通了政府各類社會保障和公共服務系統之間的數據介面，實現了社會保障、醫療健康、教育服務、民政救助、住房保障、公共交通、金融支付等民生領域一卡通用。

　　宜昌市電子政務辦公室總工程師胡宜春介紹，通過市資訊共用交換平臺，宜昌社保數據庫共用了公安二代身份證照片資訊，避免了因照片不一致而帶來的認證難題，並實現了社保人臉識別身份驗證，社保年審不再需要開具“健在證明”。此外，市民可通過網站、手機、電視多種渠道申請辦理社保電子證明，減少參保人往返人社部門辦理證明的麻煩。市民申請辦理生育保險報銷時，系統將電子證明直接推送給人社部門生育報銷辦理人員審核報銷，不需再到衛生計生部門列印紙質證明。

　　“以‘網際網路+’的形式，打造教育、民政、社保、城管、交通等多部門共用共通的政務資訊化平臺，從而改造政府部門的行政審批流程，盡可能減少群眾辦事的環節，清除‘奇葩證明’滋生的土壤。”胡宜春説，宜昌實踐之所以能夠取得成效，關鍵在於主要領導力推，在全市層面上設定了改革框架。

　　一次跑腿、一次辦結，制定“用章清單”

　　行政審批改革在路上

　　數據跑路是治理“奇葩證明”的方向所在，但在更大範圍的推行，難度也不小。

　　湖北省公安廳科技資訊處副處長吳哲群介紹，2010年以來，省公安廳建立的人口基礎資訊數據庫，與衛生計生、教育、民政等30多個部門簽訂了資訊共用協議，已經提供戶口證明、婚姻證明等上百萬次，但資訊整合的過程困難重重。在網路技術方面，需要做到在提供快捷服務資訊同時保證數據安全，不被篡改、洩露；在數據交換設計方面，需要制定數據整合共用的標準，保障數據的權威性、唯一性、確定性，還要做到對數據的有效分析。

　　“建立統一的大數據平臺，是改革的方向，但這需要以頂層設計解決各地各部門政策不統一、數據不相容的問題，還要有政策法律支撐，非一朝一夕之功。”吳哲群説。

　　有鋻於此，武漢另辟蹊徑，採用社區行政職能上收，部門行政權力下放，建立街道一站式審批服務終端的方式，讓群眾“一次跑腿、一次辦結，全區通辦”。在改革中，制定社區“用章清單”，改變以往因開具各種證明而造成的“萬能社區”現象。同時要求各部門簡化行政審批流程，從根子上減少需要開證明的環節。

　　孫志軍介紹，2014年2月，武漢出臺為社區減負的九項規定，明確界定了社區公章使用範圍，任何部門和單位不得要求社區出具超過公章使用範圍的各類證明。一方面為社區減輕了負擔，另一方面也促進了各級黨政機關和事業單位減少行政審批環節。

　　在武昌區黃鶴樓街彭劉楊路社區，網格員夏菁稱，一年多來，居民到社區辦理各類證明的數量明顯減少。“像親屬關係證明、無房産證明等21項以往常見的證明都被取消了，更別提上環、引産等更為奇葩的證明了。”

　　武昌區委書記王立介紹，為了避免社區不給蓋章、老百姓辦不成事的情況出現，武昌區推進大部制改革，整合區民政局、殘聯等多部門的民生服務職能，成立民政工作委員會，下放審批權力，將街道改造為“一站式”行政審批和便民服務中心，力求讓居民在街道辦事大廳便可將事情辦結。

　　在社區，武昌區則推行網格化扁平式管理，砍斷所有社區專幹與原部門的隸屬關係，社區網格員實時採集居民資訊，供多部門使用，確保資訊“出自一門”。網格員採集資訊的同時，還要幫助居民代辦各類事務。

　　“以前是群眾跑腿，現在是工作人員跑腿。近兩個月，我到府代辦社保年審上百次了。”夏菁説。