核心摘要：有研究機構的人士認為，目前四大自貿區實際是“八個”自貿區。因為此前廣東的前海、橫琴、南沙以及福建的平潭、廈門等都曾有單獨申報自貿區的意願，加之這些地方各有特色，且多數曾經有開放先行的基礎，組團獲批後，實際運作過程中雖有省一級政府協調，但實際運作過程中可能仍有之前單打獨鬥的慣性。不過，整體來説，各地處於一種競合狀態，並共同承擔著以開放促改革以及一帶一路試驗田的功能。

　　雖然第二批自貿試驗區尚未掛牌，但是隨著總體方案獲批的消息傳出，新一輪的先行先試將陸續展開。

　　儘管有學者在接受採訪時表示，目前第二批自貿試驗區的緊要工作是將方案在自己的片區“推下去”。

　　但是如何“推下去”，將是在自貿試驗區這個“命題作文”下，對地方智慧的考驗。

　　根據中央政治局會議內容，廣東、天津、福建自由貿易試驗區和擴展區域後的上海自由貿易試驗區將在構建開放型經濟新體制、探索區域經濟合作新模式、建設法治化營商環境等方面，率先挖掘改革潛力，破解改革難題。

　　但與此前上海以直轄市作為自貿區的推進主體不同，廣東、福建兩個省自貿區的園區均分佈在三個城市，這將帶來與以往不同的推行規則和管理體制，而這其中，也將帶來新一輪的城市與城市間、區域與區域間的競爭與合作。

　　四個，還是八個？

　　在第二批自貿試驗區獲批後，就有研究機構的人士向記者表示，目前實際是“八個”自貿區，而不是四個。

　　他解釋説，此前廣東的前海、橫琴、南沙以及福建的平潭、廈門等都曾有單獨申報自貿區的意願，加之這些地方各有特色，且多數曾經有開放先行的基礎，組團獲批後，實際運作過程中雖有省一級政府協調，但實際運作過程中可能仍有之前單打獨鬥的慣性。

　　以福建為例，儘管福建全省主打對臺交流牌，但是福建省內的平潭、廈門兩地曾分別提交試點申請，福建省也對兩者進行過不同的功能定位。福建省委書記尤權在2013年11月舉行的福建省委九屆十次全會提出，平潭綜合試驗區要以建設自由港為目標，探索創新兩岸合作模式；廈門經濟特區則要努力在探索自貿區建設等領域取得新突破。

　　而在次年的福州市兩會上，福州提出主動爭取平潭綜合試驗區政策輻射，探索共同申報自由貿易區。隨後，福州市委書記楊岳率福州市、福清市、長樂市等有關負責人前往平潭島進行磋商，並表示，福州與平潭共同申報自貿區已經達成共識。

　　在最終獲批的方案中，中國(福建)自由貿易試驗區包括平潭片區、廈門片區和福州片區。三個片區將承擔不同的産業架構。根據此前福州市市長楊益民表述，廈門將把金融創新作為主攻方向，平潭圍繞對臺交流主線，將培育高端服務業、旅遊業、現代物流業、高新技術産業、海洋産業等“五大産業”；而福州的功能定位包括三個方面：先進製造業基地、21世紀海上絲綢之路重要平臺、兩岸服務貿易合作和金融合作示範區。

　　類似的事情也出現在廣東的幾個片區中，此前，南沙、前海、橫琴曾競逐自貿區申報。

　　三地的申報均主打港澳牌，除了緊挨港澳的前海和橫琴，南沙也提出了粵港澳全面合作示範區的設想。

　　據2013年粵港服務貿易自由化交流會議上的消息，南沙自由貿易區將建成與港澳經濟高度融合，服務貿易基本實現自由化，國際投資自由便利，國際貿易創新功能突出，監管模式靈活有效，營商環境與港澳基本接軌，行政與法制獨具特色的粵港澳全面合作示範區。

　　由於三地的積極申報，廣東調整了整個自貿區申報的思路。2013年9月16日，廣東省省長朱小丹在參加“粵港澳合作聯席會議”時，對外正式宣佈，廣東省也正在積極籌劃以南沙、前海和橫琴為一體的粵港澳服務貿易自由區，並以此接受商務部調研團隊的調研。

　　在最終獲批的方案中，中國(廣東)自由貿易試驗區則包括廣州南沙新區片區、深圳前海蛇口片區和珠海橫琴新區片區。

　　三層管理體系

　　上述片區曾經分開申請的重要原因是其已經形成的區位和産業優勢。以廣東為例，目前廣東自貿試驗區的三個片區都“坐擁”國家戰略。

　　其中南沙新區的定位是粵港澳全面合作示範區，前海則已獲批“前海深港現代服務業合作區”，而“比經濟特區更加特殊的優惠政策”的粵港澳緊密合作新載體的橫琴則因地緣優勢將會進一步面向澳門開放。

　　但這個方案在提出之初就曾受到質疑，其最主要的顧慮就在於，這三個片區與上海自貿區極為不同，廣東自貿試驗區分散在廣東多個城市，需要探索新的管理模式。

　　而這些已有的優勢也被認為將影響這些區域下一步的協調與合作，更有學者指出即便是在同一省內的片區也有可能“各自玩各自”的情況，更不用説四個省份的多個自貿片區之間合作如何進行了。

　　因此，管理體系的設置上，廣東和福建均設立了多層管理體系希望對其下轄自貿區進行統籌管理。根據廣東省商務廳起草的《廣東自貿區管理辦法(送審稿)》，廣東省政府將成立自貿區工作領導協調機構，以統籌制定自貿區法規政策和發展規劃，統籌指導自貿區改革試點任務，研究決定自貿區發展重大問題。

　　其二，省政府設立自貿區管理機構，其職能包括組織擬訂自貿區法規，建立健全法規體系；研究擬訂自貿區發展規劃和計劃；研究推動出臺自貿區綜合改革、投資、貿易、金融等政策並指導實施；跟蹤自貿區法規政策實施情況，綜合評估自貿區運作情況；承擔廣東自貿區工作領導協調機構日常工作等。

　　其三，廣州、深圳和珠海三市政府依託現有管理架構，設立自貿區各片區管理機構，作為市政府派出機構，負責屬地範圍內的自貿區具體事務。

　　而福建方面則是成立了福建自貿區工作領導小組，由中共福建省委書記、省人大常委會主任尤權，出任領導小組組長；除了省級領導和部門負責人以外，福州市市長楊益民、廈門市市長裴金佳，以及平潭綜合試驗區黨工委書記、管委會主任李德金，也悉數進入領導小組。

　　此外，福建自貿區工作領導小組下設辦公室，由商務廳廳長擔任辦公廳主任。三個片區目前也已成立管委會以推進日常工作。

　　這與上海自貿區的管理體系相比變得更為複雜。即便是擴區後的上海自貿區，仍只有一個管委會，陸家嘴、世博、金橋、張江和保稅區則分別設立管理局。

　　“這樣的機構設置可以降低改革中的風險，促進區域協調。”福建師範大學經濟學院副院長黃茂興在接受記者採訪時表示。但是這一設置帶來的現實問題也非常明顯，這使得改革需求的上傳變得層級頗多。

　　根據此前媒體的報道，天津自貿區採取了雙層管理架構，包括天津自貿區推進工作領導小組和自貿區管委會，此外，具體實施則由三個片區的辦事處，也就是東疆港保稅區管委會、中心商務區管委會、天津空港保稅區管委會來負責。

　　今年2月，天津自貿區推進工作領導小組已經召開第一次會議，市長黃興國主持會議並講話。會議研究確定了天津自貿區推進工作領導小組和領導小組辦公室工作職責及相關領導分工，討論了《中國(天津)自由貿易試驗區制度創新事項(清單)》，並聽取了自貿區籌備工作進展情況彙報。

　　濱海新區政府辦公室副主任李彩良表示，新成立的天津自貿區管委會不會像原有的經濟功能區管委會那樣是完整的政府架構，而會是一個輕型機構，重在協調中央、天津市，以及三大片區原有管委會之間的關係。

　　各起爐灶，還是攜手合作？

　　“八個”自貿區的實質使得未來開放試驗中的競合關係變得更為微妙。

　　一位曾經給深圳做過政策諮詢的研究者透露，目前有些地區的官員對當地未來自貿區要做什麼也頗為迷茫，目前只能沿著此前該地區改革思路繼續做下去，“自貿區接下來能做什麼，決定權是在上面。”

　　以前海為例，此前，由於前海金融改革的定位，上海自貿區的金融改革也經常關注前海“做了什麼，成績是什麼”。“內部討論上，上海經常會看前海怎麼做，因為如果人家都能做並且人家都做好了，你不做的理由就立刻不存在了。”一位上海的學者説。

　　但陳波認為，在與前海的對比中，上海的優勢也很明顯：面向全球市場，並且背靠實體經濟雄厚的腹地，而這一優勢，隨著FT賬戶的開設也開始逐漸顯現。

　　“金融開放是基於實體經濟。如果僅僅做的是金融性的投資、産權交易，而沒有實體經濟的需求者和載體，政策就沒有效果。”陳波説。

　　中山大學港澳珠江三角洲研究中心副主任林江在接受記者採訪時也表示，前海與香港對接的特色比較鮮明，但也有自己的劣勢。

　　“前海太小了，運作空間有限，除非能有更多的腹地，如果不跟廣東的其他地區合作的話，前海的發展空間是不大的。”林江説。

　　目前，廣東自貿區內各個片區樹立的産業思路中，南沙新區將重點發展航運業；橫琴則依託生物醫藥、旅遊等産業；前海則主要集中發展現代服務業、金融業跨境服務，同時依託深港合作；被納入擴圍範疇的蛇口工業區側重在航運、郵輪經濟、灣區經濟上與前海互為補充。

　　陳波認為，前海應該積極爭取與其他自貿片區的合作，爭取足夠多的載體，並通過實體企業進行複製和推廣。

　　“前海可以利用蛇口和南沙，有了實體製造業就會有實體需求，有了實體需求，前海的金融政策就有用武之地。”陳波説。

　　林江認為，前海和橫琴應該放在更高更遠的角度來看區域的合作。“珠三角西部地區也好，整個粵西地區也好，缺乏一個金融中心，”林江説，“所以如果前海和橫琴合作，把香港的影響力，通過前海傳遞到橫琴，橫琴也可以通過前海的通道和香港進行合作，能夠在比較短的時間讓橫琴成為區域的金融中心。”

　　林江進一步解釋，這個金融中心跟前海未必是直接的競爭對手，因為橫琴作用在珠三角的西部或者整個粵西地區，前海單憑自己的影響力也無法覆蓋，前海借助橫琴的通道，把香港的影響力借鑒過來，再擴散到粵西地區，中間的二傳手就是橫琴，這種格局，就比較合理了。

　　雖然每個自貿區甚至每個片區目前都有較為明確的定位，但在實際操作過程中出現功能的重合也並不少見。

　　以福建自貿試驗區的三個片區為例，對平潭的定位是自由港和國際旅遊島，但是廈門大學經濟學院副教授丁長髮指出，去年前往平潭旅遊的人數與廈門相比少之又少，並且平潭的遊客以內地遊客為主，少部分來自台灣。

　　“政府不要用行政手段進行協調。”陳波説，例如福建三個片區的分工中，廈門做高端服務業、福州做遠洋航運船舶維修，馬尾的航運都是因地制宜産生的，不是政策的産物。

　　與福建自貿區不同的是，天津自貿區三大片區呈現“鼎立”之勢。其中，天津機場片區重點發展航空航太、裝備製造、新一代資訊技術等高端製造業和研發設計、航空物流等生産性服務業。天津港片區重點發展航運物流、國際貿易、融資租賃等現代服務業。濱海新區中心商務區重點發展以金融創新為主的現代服務業。

　　多區合作

　　在陳波看來，未來多個自貿試驗區的推進合作將不會集中在實體貿易上，“實體貿易已經接近飽和，這只能是一個‘你多我少’的過程。”

　　陳波認為，貨物貿易已經非常“邊際化”，不會因為通關便利化而拓展更多的業務，帶來更大的增長。

　　更有可能的協作，或將出現在各家都頗為在意的金融開放領域。陳波認為，由於金融領域的審慎監管，上海自貿區內的金融開放不可能百分之一百複製到其他地區，這就給合作帶來空間。

　　“比如，福建可以找上海進行協作，金融監管是電子監管，理論上不受地域限制的，”陳波説，“只要你有自貿區賬戶，或者能夠提供自貿區相關服務的執照，總部在上海沒有任何問題。可以通過這種方式，不需要在福建再建一個類似上海這樣金融開放先行先試的體系。”

　　而這對於上海來説，也增加了更多實體載體。福建的企業則可以更快地享受到自貿區金融便利的待遇。

　　此外，上海自貿區目前正在建立八個大宗商品交易平臺，用以完善上海的金融市場。陳波認為，福建與其在非常不成熟的市場中搭建自己的平臺，不如與上海合作，搞一個專業性的交易所，結算在上海的平臺上完成。“利用電子化的特性，把上海很多不能被複製過來的東西實質上複製過來。”

　　此外，由於各自定位不同，不同領域的開放也將成為現實。丁長髮指出，福建省環境品質在四個自貿區中最佳，因此在醫療、旅遊等領域的開放可以在福建找到很好的市場。

　　對天津自貿區而言，其要突出製造業和自貿區政策結合，在負面清單設計中考慮突出天津産業特徵，助推天津先進製造業的發展，加快以融資租賃為代表的金融創新。融資租賃、高端製造、國際貿易等方面將會存在較大的合作空間。

　　值得一提的是，在服務京津冀協同發展和承接“一帶一路”重大國家戰略方面，天津自貿區也有自己獨有的優勢，可以在此基礎上與其他自貿區展開闔作。

　　更為深遠的合作在於自貿區戰略將在“一帶一路”中發揮作用。根據此前發佈的《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的願景與行動》，各自貿片區所在的上海、天津、廣州、深圳、福州、廈門等城市將成為“‘一帶一路’特別是21世紀海上絲綢之路建設的排頭兵和主力軍”。

　　而福建將建設21世紀海上絲綢之路核心區。中國(上海)自由貿易試驗區，深圳前海、廣州南沙、珠海橫琴、福建平潭等開放合作區也將在其中發揮作用。

　　“一個更為重要的作用是，這些自貿區將通過開放，並向新的國際貿易規則接近，使中國成為‘一帶一路’新的‘遊戲規則’制定者。”陳波説。