【封面故事】PPP熱潮的冷思考

　　亞洲開發銀行高級項目官員 肖光睿

　　PPP，一定是2014年中國最熱門的詞彙之一。

　　它的英文全稱是Public Private Partnership，目前官方的翻譯是“政府與社會資本合作模式”，其本質是一種包括基礎設施在內的公共産品或服務的供給方式，通過引入市場競爭和激勵約束機制，提高公共産品或服務的品質和供給效率。

　　PPP的發展在中國幾經沉浮之後，熱潮正洶湧澎湃，但表面繁榮之下，頗多細節需冷靜思考。

　　部分地方出現為PPP而PPP現象

　　PPP項目與普通項目不同，以利益共用和風險共擔為特徵，基於政府和企業雙方長達數十年的合作契約，這一特徵決定其對項目的前期準備有更高的要求。

　　但在試點項目快速推進的熱潮下，部分地方出現了為PPP而PPP的現象，前期論證簡單，或者連基本的交易結構設計也沒有，便直接將原有項目改頭換面而成。

　　逐一梳理國家發改委和各地方向社會公開發佈的項目清單，部分項目實際已有企業，特別是國有企業參與或者意向參與，並沒有太多其他社會資本可以參與的空間，此類項目在清單上難免有充數之嫌。比如，據筆者了解，西部某市轟轟烈烈地舉行了千億PPP項目的集中簽約儀式，多數項目的合作方並未經過公開競爭選擇，部分項目其實也只是與意向企業簽訂合作備忘錄，項目內容和合作方式等細節均未確定。

　　PPP模式實現更高的供給效率和品質的重要途徑，就是通過有效的市場競爭，達到資源合理配置。而這種不比較、選擇，不談婚論嫁，就直接訂婚的做法，與PPP的基本原則背道而馳。同時因為向市場釋放了獨此一家合作的信號，也使政府在下一步的實質談判中處於不利的位置。PPP不是一場婚禮，更像是一樁婚姻。如果只關注吸引眼球的婚禮，那麼無論婚禮多精彩，餘下仍難免雙方幾十年的柴米紛爭。

　　地方政府缺乏實際操作的經驗和技能

　　除了急功近利，當下對地方政府而言，採用PPP模式最大的障礙是缺乏實際操作的經驗和技能。

　　作為PPP多種形式之一的BOT模式(即Build-Operate-Transfer，意為建設-經營-轉讓，是私營企業參與基礎設施建設，向社會提供公共服務的一種方式)，在國內已有長期而廣泛的實踐。

　　但是，國際上被廣泛採用並行之有效的PPP項目運作方法，如市場測試、商業計劃等，對大部分地方政府來説還只是陌生的名詞。尤其是當PPP模式從大家相對熟悉的基於使用者付費的BOT項目，推廣延展到需要政府按可用性支付或者可行性缺口付費的項目時，地方政府既缺乏系統認識，更沒有規則指引，空有一腔熱情，而無實戰之技藝。此時如果盲目地一哄而上，必然會導致合同履約的無窮後患。

　　缺少多層次相互銜接的PPP法律法規體系

　　此輪PPP熱潮，除了各地自下而上的“摸石頭”穩步推進試點，更關鍵在於要能夠實現包括法律、機構、政策、工具等在內的PPP制度框架的頂層設計。根據亞洲開發銀行對亞太地區部分發展中國家PPP制度環境成熟度的評估報告，中國排在本地區的南韓、印度和日本之後，與國際上PPP應用成熟的國家，如澳大利亞更有不小的差距，其得分較低的兩項正是法律環境和機構設置。

　　目前直接可用於PPP項目的法律法規，多以行業部門規章和地方規章的形式存在，缺少國家層級的PPP法律，且部分現行法律法規並不適用PPP項目。如招投標法的相關規定僅針對工程及工程相關的貨物與服務的採購和招標，並不涉及融資及長期運營管理等採購內容，但PPP項目由於涉及長達幾十年的權利義務安排，需要關注長期風險的分配；再如，PPP項目通常在評選出最具競爭力的候選投資人名單後，可以依優先順序進行競爭性談判，但這與現行招投標法律中的“在確定中標人前，招標人不得與投標人就投標價格、投標方案等實質性內容進行談判”的規定有本質衝突。實際操作中，一些地方不得不採用“招商”或“招募”的提法而避談“招標”來規避違規風險。

　　此外，項目審批主管部門的有關規定也存在不銜接的情況，比如缺乏合理和彈性的定價機制，導致部分項目的暴利或虧損，也束縛了市場配置資源的作用。另外，不同機構之間執行政策的不統一，給項目帶來諸多不確定性。

　　因此，PPP項目的各參與方，尤其是社會資本，期待能有一部國家層級的法律，解決PPP項目運作與現行法律規章之間的衝突，協調相關部門的管理，保障PPP項目各參與方的合法利益。

　　PPP相關立法工作今年已經提速，由國家發改委牽頭起草的《基礎設施和公用事業特許經營法》，已進行了意見徵集和多輪修改，但在法律屬性和定位等關鍵問題上，依然存在分歧。

　　特許經營只是PPP的一種形式，兩者並不能完全畫等號，如此命名而無明確內涵解讀的話，日後必然導致應用邊界的模糊。而該法究竟屬於民商法律關係還是行政法律關係，將決定PPP項目中政府的角色和合作雙方的地位。

　　PPP立法除了解決與現行法律法規的銜接問題，更為複雜的是，由於涉及項目的審批管理流程，將影響相關部門的職責劃分和權力再分配。當然，寄希望於一部法律能夠解決所有問題並不現實，但目前需要這樣一部基礎性法律，並由此建立和完善多層次相互銜接的適用於PPP的法律法規體系。千呼萬喚的PPP立法最終是否能如各方期待，還需拭目以待。

　　跨部門協作是關鍵

　　機構設置關係PPP運作流程中各相關部門的職責分工和協作，PPP應用成熟的國家都設有專門的統籌管理機構，負責PPP政策研究、標準制定、項目篩選、專家支援、項目評估、融資支援和統計分析等。

　　中國財政部繼今年5月成立PPP工作領導小組後，在金融司設立了PPP處，並以下屬的中國清潔發展機制基金管理中心為基礎建立PPP中心。同時，部分省級財政部門如江蘇、河北和四川等，也已抽調人員建立實體的PPP辦公室或者虛擬的協調機制。但是，從中央到地方目前都沒有跨部門的PPP機構或者協調機制建立。

　　儘管在財政系統建立PPP機構是國際上大多數國家通行的做法，但在我國，PPP項目管理涉及眾多部門。通常來講，項目的立項和建設由發改部門負責，而建設前期的資金籌措、後續利益補償和政府債務管理等是財政部門的工作，同時還涉及相關的行業管理部門。因此，僅設立在財政系統的多級PPP機構，並不能完全發揮PPP機構應有的統籌、管理和協調的作用。

　　理想的跨部門的PPP管理機構並不符合當前機構編制改革的方向，以某部門為主的跨部門協調機制也許是一個可行的折中辦法。無論採用哪種辦法，只有真正實現相關部門在PPP運作流程中的跨部門協作，避免步調不一甚至相互掣肘，才能保障PPP模式的順利推廣和PPP項目的成功實施。

　　應為地方政府提供相應的操作指引和評估工具

　　針對地方政府官員PPP相關能力建設的培訓今年已廣泛開展，頂層設計中還應為地方政府提供相應的操作指引和評估工具。

　　例如，在地方政府普遍債務高企和預算吃緊的狀況下，PPP被不少地方當成了新的融資工具。儘管PPP客觀上有平滑政府年度預算支出、緩解政府債務的作用，但PPP項目通常包含政府對社會資本的長期付費承諾或因分擔項目風險而産生的顯性或隱性擔保責任，中長期財政預算機制或政府資産負債表等相關改革措施已經提出並開展，但在其尚未有效建立的情況下，PPP項目仍然可能突破財政承受能力進而導致新的政府債務風險。

　　因此，PPP項目決策時需要對政府的財政可承受力進行評價。而在項目選擇上，VFM(Value for Money，物有所值)是國際上通行的原則，即PPP項目應比政府自行投資建設交付同樣服務使用更低的成本或獲得更大的價值。由於我國還沒有分行業的公共部門項目交付的比較基準，而PPP項目具有多樣性、複雜性和長期性等特徵，針對政府和不同社會資本提供的價值、承擔的風險以及要求的回報在實際操作中難以直接比較。儘管財政部[2014]76號文首次明確提出了財政可承受力評價和VFM原則，但由於沒有具體的操作方法，實踐中難免依然無所適從。因此，作為頂層設計的一部分，此類評估方法和決策工具亟待開發，既可規範地方政府的決策行為，也為PPP項目實施提供操作指引。

　　政府方在PPP項目合作中更需遵循契約精神

　　政府主動向社會資本示好並非首次，國務院在2010年和2012年就曾先後出臺“新36條”(《國務院關於鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》)和實施細則，但由於各種“玻璃門”、“彈簧門”的存在，社會反響並不明顯。

　　筆者在主持一個PPP試點項目市場測試時，來自企業的第一個問題就是“有什麼樣的措施和保障讓我們能夠更好地信任政府合作方”。這樣的問題尖銳卻不難理解，一些政府官員習慣了依靠行政命令在PPP項目合作中頤指氣使，甚至朝令夕改，而企業也有過太多“與狼共舞”的經歷。

　　除了用立法和機構設置等完善制度體系來保障合作雙方的利益外，關鍵的一點還在於，政府方能夠真正放下架子，轉變觀念，以足夠的誠意打消合作方的顧慮，這樣才能避免同床異夢，或者剃頭挑子一頭熱。

　　在當前全面推進依法治國的背景下，政府方在PPP項目合作中更需遵循契約精神，帶頭守法履約。另外，PPP強調利益共用和風險共擔，在風險分配中將全部風險或者不適合的部分風險都轉移給社會資本不負責任也不合理，不僅增加項目失敗概率，也會因為風險溢價推高項目成本。由適合的一方承擔相應的風險，是PPP的一個基本原則。你耕田來我織布，讓最適合的一方做最擅長的事兒，夫妻雙方才能生活美滿。

　　PPP不是也不可能成為包治百病的良藥

　　作為運用市場規則和社會力量優化資源配置的有效舉措，PPP是適應“國家治理現代化”、“市場起決定性作用”、“加快轉變政府職能”、“建立現代財政制度”、“推動城鎮化健康發展”要求的一次變革，具有緩解“融資平臺債務高”、“公共供給效率低”、“私人資本進入難”等矛盾和問題的作用，同時也是推行政府向社會力量購買服務、發展混合所有制等一系列改革政策的重要抓手。

　　但也必須清醒地認識到，PPP不是也不可能成為包治百病的良藥，不是所有的項目都適用於PPP，國際上失敗的PPP項目也有不少，只有那些能實現VFM的項目才能真正實現雙贏。作為公共産品和服務供給方式的其中一種，PPP只是傳統由政府主導的供給模式的補充而非替代。即使在PPP應用最為成熟的英國，採用PPP模式的項目投資最多時也才達到公共産品和服務支出的22%，而南韓明確規定PPP項目不得超過公共産品項目的10%。因此，對PPP過度追捧，特別是片面誇大其融資功能並不可取。

　　談冷靜對待PPP熱潮，並非是給PPP模式潑冷水，也絕非要否定從中央到地方推廣PPP的努力和成果。恰恰相反，筆者也一直親身參與和致力於PPP模式的推廣應用。推廣PPP不僅是微觀層面的“操作方式升級”，更是宏觀層面的“體制機制變革”。只有在熱潮下不迷失，冷靜正視和解決前進中的問題，避免大幹快上的運動式推進，著眼長遠而全面的頂層設計，才能為PPP在中國的長期健康發展，提供制度保障和成果預期。