事業單位改至下半場 公益類800萬人轉軌最難

　　導語：在目前在編的3100多萬事業單位人員中，大約有800萬是醫院工作人員，高校職員的佔比也較大，因此這些事項無一輕鬆。

　　經濟觀察報記者 降蘊彰 歷經四年，新一輪事業單位改革已進入下半場。

　　其中，分類改革于2014年上半年結束，人事、工資、養老保險等制度改革方案也出臺完畢。據一位接近人社部專家稱，接下來事業單位改革將要面對的重點和難點有三，一是從事生産經營活動事業單位如何“轉企改制”，二是事業單位的編外人員如何安排，三是對醫院、高校等公益二類事業單位，即差額撥款事業單位，如何考核績效和籌措養老保險繳費等。

　　在目前在編的3100多萬事業單位人員中，大約有800萬是醫院工作人員，高校職員的佔比也較大，因此這些事項無一輕鬆。

　　儘管按照改革設定的期限，到2020年，中國要形成新的事業單位管理體制和運作機制。但目前各界仍對已經完成和正在實施的事業單位改革舉措，評價卻相當不一。

　　比如，分類改革前，全國有126萬個事業單位，3100多萬在職人員，改革後中央編辦負責人對外公佈，全國現有事業單位111萬個，事業編制3153萬人。事業單位數量是減少了，但人員數量卻並沒有縮減。國家行政學院公共行政教研室主任竹立家稱，“政府背負的包袱還是很大”。

　　此外，事業單位人員的工資、養老保險改革方案要求與公務員“聯動推進”，相關政策性文件也已於今年1月出臺，但實施之後，相關部門並沒有公開機關事業單位人員的漲薪文件，只是公開了養老保險並軌方案。

　　這些遺留問題，會在接踵而至的下半場改革中得到解決嗎？轉企改制和劃為公益類後，事業單位人員和待遇將會發生什麼樣的變化？

　　財政負重

　　新一輪事業單位改革是在2011年啟動的，標誌性的政策性文件是當年3月國務院頒布的《關於分類推進事業單位改革的指導意見》。其中規定，2015年要完成事業單位分類改革，到2020年，則要建立起功能明確、治理完善、運作高效、監管有力的事業單位管理體制和運作機制。

　　分類改革的目的在於，保留多少人繼續在事業單位，有多少人將被劃歸至企業。早在改革之初，竹立家就對經濟觀察報表示，預計只有不到10%的事業單位會被劃轉至企業，未來中央、地方財政的負擔依然沉重。

　　2014年5月，中央編辦對外公佈的改革結果總體來看，事業單位數量是減少了，但事業編制人員數量並沒有什麼變化。對此，前述接近人社部專家解釋説，本輪事業單位改革中，被撤銷、整合的絕大部分都是自收自支性質的事業單位，或者以前未按機構編制管理規定擅自違規設立的，因此分類改革基本不會影響到事業編制人員的數量。

　　以山西為例，據該省編辦副巡視員呂雙牛介紹，在新一輪事業單位分類改革中，山西共撤銷1237個職能萎縮或消亡的事業單位，整合了2950個職能趨同、分散設置的事業單位，但卻“沒讓一個人下崗，沒讓一個人的利益受損”。山西採取的做法是將被撤銷事業單位的編制人員轉移至差額撥款或全額撥款的事業單位。

　　在完成事業單位分類改革之後，從去年5月開始，人社部等方面又先後頒布並實施了相關事業單位人事管理、工資調整、養老保險並軌的一系列改革方案，包括《事業單位人事管理條例》、《關於調整事業單位工作人員基本工資標準的實施方案》、《關於增加機關事業單位離退休人員退休費的實施方案》、《關於機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》等。

　　其中，對工資調整、養老保險繳費的兩項改革都于2014年10月1日開始實施，這兩項聯動改革，目前為止在專家看來，政策效應已經較為明顯。

　　經濟觀察報了解到，工資改革方面，事業單位人員漲工資方案已經隨2015年1月印發的公務員漲工資方案同步印發。與公務員漲薪規定基本一致，對事業單位人員也是在基本工資上做了調高；事業單位人員與公務員的加薪幅度，最高都超過一倍。

　　而在養老保險繳費方面，實施並軌改革後，要求事業單位人員所在單位繳納20%的基本養老金和8%的職業年金，個人繳納8%的基本養老金和4%的職業年金，這方面與公務員也是基本一致的。

　　但硬幣的另一面是，實施機關事業單位工資、養老保險兩項制度改革之後，中央和地方財政的負擔明顯加大。以養老保險為例，機關事業單位提前繳納的20%基本養老金、8%職業年金，大部分來自財政，由於事業單位人員數量較大，相應的財政負擔也就更大。

　　前述接近人社部專家研究發現，在新一輪事業單位改革之前，全國事業單位經費大約有60%是來自財政全額撥款、20%是來自財政差額撥款，綜合起來，每年國家對各項事業經費支出佔到整個政府財政支出的30%以上。實施事業單位人員工資調整、養老保險並軌兩項改革之後，從中央到地方財政，預計對事業單位的支出還會節節攀升。

　　下半場

　　在新一輪事業單位改革中，官方設定的期限是2020年。但大多數社保專家認為，從目前的情況看，下一步需要解決的事業單位改革中的問題還有很多。

　　首先是從事生産經營活動事業單位的“轉企改制”問題。前述接近人社部專家告訴經濟觀察報，這方面雖然涉及的單位數量不大，人數相應較少，但由於在改革過程中，轉制單位需要經歷的程式很多。

　　比如，要按規定進行單位資産清查、財務審計、資産評估，核實債權債務，界定和核實資産，還要登出事業單位法人，核銷事業編制，進行國有資産産權登記和工商登記，並依法與在職職工簽訂勞動合同，建立或接續社保關係。

　　因此，為了實現平穩轉制過度，有關方面給予從事生産經營活動事業單位的“轉企改制”過渡期限較長，一般為5年。在5年的過渡期內，對從事生産經營活動事業單位的“轉企”單位，還給予保留原有稅收等優惠政策，原有正常事業費還會繼續撥付。

　　實際上，在“轉企改制”過程中，涉及利益變動的主要是轉制前參加工作、轉制後退休的人員，也即新一輪改革中所説的“中人”，對於這部分人員，基本養老金的計發和調整是按照國家有關規定執行，能確保離退休人員待遇水準平穩銜接。

　　多位專家告訴經濟觀察報，在除了事業單位的“轉企改制”，對原來事業單位的一些編外人員如何安排也是一個問題。過去由於種種原因，導致許多事業單位存在著很大一部分編外人員。預計在此次相關事業單位的工資、社保改革中，人社部、中編辦等方面預計將逐步縮小編外人員與編內人員的待遇差別，解決編外人員面臨的多種問題。

　　另外，醫院、高校等等差額撥款事業單位的養老保險繳費如何籌資、績效如何考核，也是新一輪事業單位改革暴露出的矛盾。上述接近人社部專家表示，目前為止，相關部門還沒有制定出較為合適的政策措施。

　　養老保險繳費的籌資無疑會帶來資金壓力。由於一些公立醫院、高校等為職員繳納的基本養老金和職業年金並不是來自財政，而是由單位“自籌”，加之近年來，政府切斷了公立醫院“以藥補醫”，對醫療衛生投資比例也大幅降低，因此實施養老保險並軌後，會給這部分公立醫院、高校的帶來較大的資金壓力。

　　而在差額撥款事業單位績效考核方面，2006年和2009年，人社部已經先後兩次出臺過相關事業單位的績效考核制度，但從實施的效果來看，合理的考核標準並沒有完全劃定。