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  從“官辦”、“官督商辦”到“民營” 雷頤  
 

鴉片戰爭使中國面臨現代化挑戰,創辦大機器生産的近代企業是現代化的主要內容。然而,近代企業在清末的發展卻困難重重,使中國的現代化轉型步履蹣跚,極不順利。阻礙、束縛企業發展的因素當然不少,但主要障礙還是企業的所有制變革屢屢滯後。

一、官辦企業的正負效應

對面臨外患與內亂頻仍的晚清朝統治者來説,無論是反對列強欺淩的“師夷長技以制夷”,還是對內鎮壓農民起義,從鞏固自身統治來説,都應迅速創辦近代化企業。

兩次鴉片戰爭的失敗和國內農民戰爭的衝擊,使統治階級內部的少數開明派開始認識到洋槍洋炮的厲害,在鎮壓太平天國運動中取得一定權力的漢族地方官員如曾國藩、李鴻章、左宗棠,而不是滿族中央“朝廷”,成為“洋務運動”的主要動力,這些封疆大吏在自己的“勢力範圍”內開始興辦近代工廠。

然而,以辦近代企業為主要內容的“洋務運動”,在發軔之時即被指為“潰夷夏之防,為亂階之倡”,曾遇到今人難以想像、難以理解的反對。這種爭論、反對,在洋務運動三十年中一直未停。以現代大機器生産來造槍炮船艦、通電話電報,明明是統治者在近代圖生存不可或缺的措施,卻遇到統治階級中佔主導地位的冥頑不化者以“夷夏綱常”這類傳統的意識形態為武器的強烈反對。頑固派總是將問題上升到“道德”的高度,他們強調:“立國之道,尚禮義不尚權謀;根本之圖,在人心不在技藝。”數理化科學知識和大機器都被他們譏之為會使人心變壞、道德墮落的“奇技淫巧”,而且他們強調這是“奉夷為師”、必將導致“變而從夷”。修鐵路、架設電報線對一直處於軍情緊急、財政困難之中的清王朝可説是當務之急,但卻遭到激烈反對。例如,他們認為電線可以“用於外洋,不可用於中國”,因為:“夫華洋風俗不同,天為之也。洋人知有天主、耶穌,不知有祖先,故凡入其教者,必先自毀其家木主。中國視死如生,千萬年未之有改,而體魄所藏為尤重。電線之設,深入地底,橫衝直貫,四通八達,地脈既絕,風侵水灌,勢所必至,為子孫者心何以安?傳曰:‘求忠臣必于孝子之門’。藉使中國之民肯不顧祖宗丘墓,聽其設立銅線,尚安望尊君親上乎?”鐵路也是如此:“行之外夷則可,行之中國則不可。何者?外夷以經商為主,君與民共謀共利者也;中國以養民為主,君以利利民,而君不言利者也。”所以,當李鴻章于1874年看到日本派兵侵略我國台灣,海疆告急,向恭親王奕訢提出力陳中國修建鐵路的重要時,奕訢向來支援洋務運動但深知修鐵路將會遇到頑固派的強烈反對,恐難實行,所以對李鴻章説此事“無人敢主持”。並告李鴻章慈禧太后“亦不能定此大計”。由此可見修鐵路的阻力之大。直到十五年後,慈禧在此時傾向支援修鐵路的親信醇親王奕的鼓動下,才最後同意興造鐵路!

以曾國藩、左宗棠、李鴻章的權勢之強,想興辦近代企業尚有如此強大的阻力,無權無勢的平民在這種環境中根本不可能興辦近代企業。如19世紀70年代初曾有華僑商人在廣東南海設立以蒸汽為動力的繅絲廠,結果卻被官方以“沿海各省制辦機器,均係由官設局,奏明辦理,平民不得私擅購置”為由,將其封閉、拆除。所以,清末的近代官辦企業是歷史的“不得不然”。歷史地看,這些企業畢竟是近代中國在引進西方科技、文化,培養人才,開創風氣方面起了巨大的進步作用,大機器的引進成為中國近代工業建立和發展的開端。凡此種種,確有歷史的合理性與正面作用。

但是,官辦企業的弊病也很明顯。這些官辦企業在體制上也採取衙門式的管理,不是獨立經營的企業單位,而是政府的一個分支部門;設總辦、會辦、提調若干,類似官場職別,並且受總督、巡撫和總理衙門的監督、節制。這種官辦企業必然冗員充斥,機構臃腫,許多人因與“官”有關係而挂名支薪,官府也將其作為安排官員位置的地方,貪污腐敗嚴重。管理混亂,生産效率低下。

隨著時代的發展,官辦企業的正面作用越來越弱,而負面作用則越來越明顯。歷史的邏輯,將“官督商辦”提了出來。

二、過渡的“官督商辦”

興辦近代企業需要大量資金,而這些企業由於官辦的種種弊病並不營利,自身很難提供發展所需資金,而晚清財政一直極度困難,官府無法對這些企業提供持久支援。在這種情勢下,晚清企業的“官督商辦”模式應運而生。

歷史的變革往往是通過偶然性實現的。1872年,一貫反對興辦新式企業的頑固派官僚宋晉上奏提出,由於現在國家財政困難,而左宗棠創辦的福州船政局、李鴻章創辦的江南製造總局“糜費太重”,應予停辦,從而引發了清廷關於是否製造輪船的大討論。以寫奏折老辣著稱的李鴻章果然厲害:由於反對造船者以財政、經費緊張為理由,因此李鴻章在與曾、左同樣陳述了中國面臨的不得不造輪船的歷史環境後,便具體分析財政問題。他由財政緊張順理成章地提出解決財政問題的根本是要“求富”,提出不僅要建造兵船,更應建造商船,設立經營民用商業運輸企業,要建立用大機器生産的煤礦、鋼鐵企業,創辦民用企業營利賺錢。李鴻章此折借頑固派提出的“財政緊張”,反而提出更為頑固派反對的“求富”主張,使洋務運動從以軍工為主要內容的“求強”階段深化為以生産民用品為主要內容的“求富”階段,其重要意義自不待言,而李鴻章“借力打力”的技巧端的是老謀深算。

李鴻章提出創辦民用輪船公司是“求富”的重要方法,但現在的情況是“各口岸輪船生意已被洋商佔盡”,所以“須華商自立公司”打破外國輪船公司的壟斷。幾經努力,朝廷批准了創辦輪船招商局。輪船招商局首先要打破外國輪船公司壟斷中國沿海和長江的航運,當時美商旗昌、英商太古和怡和這三家輪船公司資金雄厚,中國的航運業務事實上被它們壟斷。在這種情況下,創辦輪船招商局可説是符合中國航運和民族經濟發展趨勢的明智之舉。但官方此時根本無錢,所以李鴻章想到了“官督商辦”的辦法。

由於中國素有“抑商”傳統,政府本就禁止商人興辦新式企業,再加上社會上反對新式機器生産的保守力量十分強大,所以中國商人還根本不可能辦新式工商企業。但一些商人、尤其是買辦積聚了大量資本,為了賺錢,他們只能依附在洋商名下,如美國旗昌洋行其實一大半都是華商股本。這樣的後果是中國政府稅收減少,而且華商依附在洋商名下還容易受到洋商的盤剝。李鴻章在給同僚的信中寫道:“我既不能禁華商之勿搭洋船,又何必禁華商之自購輪船?”“以中國內洋任人橫行,獨不令華商展足耶?”他在這封信中指明當前的形勢是:“中國長江外海生意,全被洋人輪船甲板佔盡。近年華商殷實狡黠者多附洋商名下,如旗昌、金利源等行,華人股分居其大半。聞本利不肯結算,暗受洋人盤折之虧,官司不能過問。”如果設立輪船招商局,則華商可以名正言順入股,“使華商不至皆變為洋商,實足尊國體而弭隱患,尤為計之得者”。創辦近代民用企業,需要大量資金和懂得新式經營的人才。當時清政府國庫空虛,財政幾近乾涸,不可能拿出大量資金籌建企業,更無人才。在這種情況下,李鴻章瞄準了買辦階層。在為外商服務的過程中,一些買辦積累了一定的近代工商經營管理的實際經驗和能力,同時也積累了大量財富。把他們連人帶資本從洋商中“挖過來”,確是解決問題的可行方法。

考慮到當時的情形,他提出招商局應採取“官督商辦”的形式,即“由官總其大綱,查其利病,而聽該商董等自立條議,説服眾商。冀為中土開此風氣,漸收利權。”“將來若有洋人嫉忌,設法出頭阻撓”,官方可出面交涉,“以為華商保護”。

輪船招商局是洋務派創辦的第一個從“軍工”轉向“民用”、從“求強”深化為“求富”、由“官辦”轉向“官督商辦”的企業,因此意義非同尋常。在新式大機器生産和民間資本面對國內的重重阻力和外面的巨大壓力的情況下,“官督商辦”這種由商人出資認股、政府委派官員經營管理的模式在當時對新式民用企業的建立、對民間工商資本的發展起了重要的推動作用。此後開辦了開平礦務局、電報局、上海紡織織佈局等一系列大型企業,因為此時若無官方的保護和扶持,大型新式企業如輪船、採礦、電報、紡織等根本建立不起來。

“官督商辦”主要是靠發行股票募集商股,剛開始商人大都對此持觀望態度,但隨著輪船招商局等幾個企業的經營成功,商人對“官督商辦”企業的信心大增,社會視聽為之一變,人們爭先恐後搶購股票,許多買辦紛紛從洋行撤資,入股利潤更加豐厚的中國“官督商辦”企業。19世紀80年代初,中國社會出現了第一次投資新式企業的熱潮。

以官督商辦的方式經營近代企業,促使了中國第一批資本主義民用企業脫穎而出,中國最早的資本家,便是由這些投資者(主要是商人、買辦、地主、官僚)轉化而來。但與官辦企業一樣,隨著社會與時代的發展,這種模式的負面作用越來越明顯。

“官督”是官督商辦企業的成功之處,但同時也埋下了失敗的伏線。其最大的問題是“所有制”問題,即“産權不明”,究竟是官府所有,還是民間所有?“官”給了這些企業諸如墊款、借款,減免稅厘以及一定的壟斷權這種種好處,這些企業必然也要受“官”管轄,由官府委任的督、總、會辦管理,這樣,許多人都是亦官亦商,具有“官”、“商”雙重身份。如果管理者按商場規則經營,則企業發展順利;如果以官場邏輯行事,企業很快衰敗。在早期,“商”大於“官”,故這些企業發展很快。隨著這些企業帶來豐厚的利潤,“官”見有大利可圖,於是加強了對企業的“管理”或曰干預,將這些企業視同“官産”。官場的任人唯親、貪污腐敗在這些企業迅速蔓延,安排的許多“總”“皆不在其事,但挂名分肥而已”。

導致官督商辦企業衰敗的另一個重要原因是清政府從上到下都將其視為己産,予取予奪,經常無償徵索。如輪船招商局不得不經常低價甚至免費為清政府運兵運械,電報局對官府電報必須免費……更重要的是,這些企業必須向清政府提供“報效”,其實就是官府公開的財政勒索。如1894年為慶祝慈禧六十大壽,清政府命令招商局“報效”55000余兩、開平礦務局“報效”30000兩。尤其有意思的是,正是那些反對辦任何新式企業的頑固派對這些企業的勒索最厲害。據統計,從1884年到1911年的二十七年間,輪船招商局和電報局這兩個企業給政府的報效共350萬兩,相當於兩局股本總額的60%。

從19世紀90年代起、尤其是甲午戰爭後,“官督商辦”企業的官權越來越重,其內在矛盾越來越深、越來越尖銳。曾經大力主張並親自實踐“官督商辦”的鄭觀應無奈地寫下了《商務嘆》:“輪船招商開平礦,創自商人盡商股”,“辦有成效倏忽變,官奪商權難自主”,“名為保商實剝商,官督商辦勢如虎”。它的歷史使命,的確已經完成。

三、搖擺的民營政策

甲午戰爭中國慘敗,引起了中國社會的巨大震動,一些有識之士認為應像日本那樣發展民族私營企業才是強國的根本;同時由於清政府與日本簽訂了喪權辱國的《馬關條約》,允許外國可在華設廠投資,於是不便繼續禁民間設廠。這兩點使中國民族資本主義較前開始有了較快的發展,中國出現了一個興辦新式工業的小浪潮。1895年8月,光緒皇帝頒布詔書,敕令官辦企業“從速變計,招商承辦”,更開啟了清末官辦企業私有化之端緒。

據1895年到1898年這四年間的不完全統計,新創辦企業有62家,資本總額達1240多萬元。著名的大生紗廠、蘇綸紗廠、合義絲廠、源昌碾米廠、張裕釀酒廠、商務印書館等都在此時創辦。據對其中50家統計,其中資本在10萬以下的小廠有29家,佔企業總數的58%,但資本總額只有73萬餘元,僅佔投資總額的6.1%。資本總額10萬以上的企業有21家,佔企業總數的42%,但資本總額卻為1126余萬元,佔投資總額的93.9%。可見,許多私人企業已具相當規模。從1901到1911這十年間,私營企業發展更快,新設廠礦340家,資本額達一億零一百餘萬元。無論是新設廠礦數和新投入的資本額,都超過了前此二十多年的兩倍以上。

清政府雖然在“新政”時期制定種種政策、法規,成立有關機構以獎勵、發展私營工商業,使私人企業這一階段相對發展較快,但其內部其實一直有股強大的力量反對私營企業。所以其“私營”政策往往又搖擺不定,表現最明顯的為其鐵路政策,因此鐵路的“國有”與“民營”之爭漸漸成為鬥爭的焦點。1905年秋,湖北、湖南、廣東三省民眾集股從美商手中收回了粵漢鐵路利權。而清政府一方面允許民間自辦鐵路,另一方面又于1908年任命調入軍機處的張之洞為粵漢鐵路督辦大臣,不久又命其兼督湖北境內的川漢鐵路,實際又企圖把鐵路改為官控,遭到三省民眾反對。1909年末和1910年初,清政府又先後准許粵漢、川漢鐵路民辦,於是大量民眾入股,特別是四川入股者最多,甚至一般農民大都入股。然而僅僅一年,“立憲運動”已風起雲湧之際,清政府卻又不顧廣大民眾的強烈反對,于1911年5月悍然宣佈“鐵路幹線國有”政策。更嚴重的是,財政極其困難的清政府根本無力給股民以合理(或者説讓股民滿意)補償,而只能以折扣的方式,即以遠遠低於股民實際投資額的方式贖買股份。

一石激起千層浪,不久前還同意鐵路民營、允許民眾大量入股,現在突然宣佈“國有”,低價贖買股票,廣大股民認為這是政府有意設套圈錢,怒不可遏,轟轟烈烈的“保路運動”應聲而起。特別是四川,由於許多中下層民眾均已入股,反抗“鐵路國有”的風潮尤為熾烈。“保路運動”終成埋葬清王朝的辛亥革命的導火索。值得一提的是,時任郵傳部尚書的盛宣懷是“鐵路國有”的主要策劃者,因鐵路屬郵傳部管,一旦鐵路“國有”,郵傳部的“地盤”、實力將大大擴充。在“國有”的名義下,實際是為了他的個人利益,並不考慮在各種矛盾已經十分尖銳激烈的情況下強行此項政策將危及整個王朝的利益甚至統治的根基。

導致清王朝滅亡的因素當然很多,從經濟層面上説,先是為民營經濟發展設置重重障礙,而後雖允許民營經濟發展、但政策卻又極不穩定經常大幅度搖擺,不能不説是重要原因之一。若與日本明治維新略作對比,更能説明此點。日本明治政府的産權改革遠比清政府徹底,自19世紀80年代中期起,日本政府就開始大力扶持私人企業,甚至將“殖産興業”時創設的官辦企業大量拋售私人,保證了日本經濟迅猛的發展勢頭。近代中日兩國的不同命運,適足發人深省。


 
   
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