法治週末記者 馬樹娟

　　170號段再次陷入品牌危機。近日，媒體頻頻曝出170號段成為垃圾短信和詐騙短信重災區的新聞，央視新聞頻道還以“失控的170號段”為題進行了報道。

　　170與171開頭的號段由虛擬運營商運營。而此次並非是170號段首次曝出垃圾短信、詐騙短信氾濫成災的問題——早在去年9月底，工業和資訊化部資訊通信管理局就170號段垃圾短信治理問題，就曾約談了7家企業；而此次，4月7日，工信部又緊急約談了3家實名制落實不到位的虛擬運營商。

　　170號段緣何頻發醜聞？在中國資訊通信研究院規劃所電信行業研究部主任許立東看來，原因是虛擬運營商發展還處於初級階段，管理措施的不到位致使實名制沒有得到貫徹落實，從而被不法分子鑽了空子。

　　目前正值虛擬運營商牌照正式發放的關鍵節點，接連曝出的實名制認證疏漏，是否將影響正式牌照的發放節奏？

　　缺乏線下網點成“雙刃劍”

　　2013年5月，工信部發佈《行動通訊轉售業務試點方案》，並開展行動通訊轉售業務試點，即從傳統運營商處購買通信服務後，重新包裝品牌，增加服務，再銷售給用戶，從事轉售業務的企業也被稱為虛擬運營商（以下簡稱“虛商”）。

　　從2013年12月底首批牌照發放起，到2015年底，先後有五批共計42家企業獲得了試點資格。公開資料顯示，目前虛商用戶數已經突破了2700萬。

　　記者了解到，像中國移動、中國聯通、中國電信三大基礎電信運營商，在落實實名制時可以借助龐大的線下網點資源和完善的操作流程，對用戶進行認證審核。而虛商由於先天缺乏線下網點，一方面確實可以讓其輕裝上陣，但另一方面則讓其在落實實名制認證時，有些“犯難”。

　　為了快速擴大規模，許立東對法治週末記者介紹，虛商多通過社會代理渠道發展用戶，這就對虛商的管理能力提出了很高的要求，“如果管理不到位，就可能出現實名制落實不到位的問題，如社會代理渠道先開卡再銷售，或者在最終向消費者銷售的時候，不要求登記身份證或者虛假登記”。

　　記者在採訪中了解到，為了彌補線下渠道的不足，不少虛商可以提供線上身份認證服務。以最近虛擬運營商蝸牛移動發佈的客戶實名補登記公告為例，其實名認證方法為：微信搜索並關注“蝸牛移動服務號”提交170/171號碼、ICCID碼（晶片卡背面20位串碼），同時上傳身份證正、反面以及本人手持身份證照片，完成實名制認證。

　　但是線上的提交的這些身份資料，是否經過了虛商的聯網核查則是未知數。據《北京商報》報道，2015年初，工信部曾對已放號運營的20多家虛擬運營商進行了實名制登記的暗訪調查，發現手機卡非實名登記、違規辦理的情況普遍存在。其中，有虛商的線上網店違規率達100%，主要在於對客戶提供的身份資訊沒有進行聯網核查，這就很難讓實名制落到實處。

　　無盈利致實名認證有心無力

　　獨立電信分析師付亮對法治週末記者表示，虛商在實名制認證上的不足，還同其目前的經營狀況不無關係。

　　儘管行動通訊轉售業務放開，但是面對豐滿的理想，現實很“骨感”：經過兩年時間的運營，大部分虛商並未盈利，有的甚至還沒有正式啟動業務。

　　付亮介紹，虛商為了爭搶用戶，大都祭出了價格利器，而對於價格敏感的用戶，多是消費能力較弱的用戶，其對於通信業務本身的消費能力就很弱，虛商如果沒有其他的獲利渠道，那麼更難獲利。

　　而就在虛商盡可能降低價格的同時，其從基礎電信運營商手中拿到的批發價格卻並不便宜，有的甚至高於基礎運營商給到用戶的價格，即“批零倒挂”。

　　付亮在工作中曾接觸很多虛商工作人員。他分析，基礎電信運營商目前多是存量用戶，借助原有網點體系落實實名制並不會增加太多成本，而虛商則要發展新用戶，有的用戶審核通過後也可能最終不會使用虛商服務；即使使用，每月的消費金額也很低。

　　“現在很多虛商面臨的，還不是盈不盈利的問題，而是連收入都很少。”付亮對記者感慨，在這種情況下，讓虛商再花費大量成本，來進行實名制認證，的確有些力不從心。

　　一位業內人士對記者表示，170號段之所以被垃圾短信、詐騙短信所利用，還在於這類主體業務量大，可為虛商帶來收入，因此虛商在進行實名制認證時就更可能放鬆要求。

　　法治週末記者聯繫了蝸牛移動等多家虛商，想就實名制認證過程中存在的難題進行採訪，不過未收到對方回復。多位業內人士對記者表示，目前正值敏感時期，虛商多不便公開談及該話題。

　　虛商須對用戶真實身份進行實質審查

　　工信部多次就實名制約談虛商，並不是對虛商要求嚴苛，而是法律要求使然。

　　2012年底，全國人大常委會頒發了《關於加強網路資訊保護的決定》，要求網路服務提供者為用戶辦理網站接入服務，辦理固定電話、行動電話等入網手續，或者為用戶提供資訊發佈服務，應當在與用戶簽訂協議或者確認提供服務時，要求用戶提供真實身份資訊。

　　隨後，工信部發佈《電話用戶真實身份資訊登記規定》；2015年初，《電話“黑卡”治理專項行動工作方案》出爐——兩個文件均要求對新入網用戶進行實名註冊。

　　全國律協資訊網路與高新技術專委會副主任蔡海寧在接受法治週末記者採訪時表示，依據法律規定，虛商要對用戶真實身份進行實質審查，對於用戶利用技術漏洞偽造、變造的情形如果無法識別，也要承擔相應的法律責任。

　　根據《電話用戶真實身份資訊登記規定》規定，電信業務經營者若違反實名制認證規定，可並處一萬元以上三萬元以下罰款；其中，電信條例規定法律責任的，依照電信條例規定處理；構成犯罪的，還將依法追究刑事責任。

　　“落實實名制是一條政策紅線，也是底線，虛商必須執行。”許立東表示，虛商在經營中，應該考慮到這部分管理投入和管理成本，不能以影響企業盈利為由，而不落實實名制要求。

　　記者在採訪中了解到，在媒體報道和工信部約談後，虛商行業對實名制認證的工作開始加碼。

　　近日，蝸牛移動發出了客戶實名補登記公告。記者注意到，在這封公告中，蝸牛移動要求，未完成實名登記的客戶，需在2016年5月1日前憑藉本人二代身份證進行實名補登記，逾期未辦理實名補登記的手機號碼，將根據相關規定將進行停卡處理。

　　分享通信集團總裁黎澤華近日也在一次沙龍上表示，央視曝光後，公司成立了專門的檢查小組，在全集團開展自查自糾，推動實名制的落實，堅決杜絕此類事件的發生。

　　或影響正式牌照發放

　　在3月24日的2016中國虛擬運營發展論壇上，工信部資訊通信發展司司長聞庫指出，部分虛商實名制落實不到位，違規率很高。

　　許立東表示，其實，出現垃圾短信問題，肯定並非虛商的主觀願望，虛商也都希望自己的用戶是真實付費用戶。“因為出現垃圾短信問題，往往會伴隨用戶出現欠費問題，由於虛商要根據業務量向基礎運營商結算，最終垃圾短信可能會導致虛商在這部分業務上虧損。”

　　許立東認為，並非所有虛擬運營商都存在實名制落實問題，“有些虛擬運營商出現問題，不能代表全行業都有問題。如果把170、171號段都打上負面標簽，確實把這個問題放大了”。

　　依據當時工信部開展行動通訊轉售業務試點的工作安排，試點截至時間為2015年底。中國虛商産業聯盟秘書長鄒學勇對法治週末記者介紹，為了考核評估兩年試點期虛商的運營狀況，去年下半年工信部通過用戶電話抽查、走訪調研、要求虛商提交總結材料等三種方式進行考核。

　　鄒學勇介紹，評估考核內容包括實名制落實情況、網路資訊安全、用戶權益保障、業務開展等情況，評估通過的虛商將會獲得正式牌照；目前工信部已經結束了虛商的考核流程，不過，考核結果還未最終發佈。

　　在“轉正”的關鍵時點，虛商的實名制短板再次被媒體報道，引發公眾的廣泛關注，是否會拖延虛商牌照的正式發放節奏？

　　付亮認為，的確會有這種可能：由於虛商拿到牌照、開展業務的時間並不一致，因此正式牌照的發放同虛商目前已經發展的用戶數量，並不存在必然聯繫；而媒體曝光的虛商在落實實名制上的不足，將會成為工信部發放正式牌照時考量的重要因素。

　　而鄒學勇對記者表示，目前央視及媒體報道的問題，應該不會延緩正式拍照的發放，但是他也強調，對實名制的落實、以及落實實名制後採取的用戶資訊安全保障措施，將會成為工信部考核的關鍵。“從目前的情況來看，很多虛商在落實實名制上經驗還不足，尚未找到切實可行的落實方案。”鄒學勇説。

　　來源：法治週末