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存款保險制度助推金融市場化改革

  • 發佈時間:2014-12-01 00:30:40  來源:中國證券報  作者:佚名  責任編輯:張恒

    醞釀多年的存款保險制度終於漸行漸近。11月30日,國務院發佈了由人民銀行起草的《存款保險條例(徵求意見稿)》,勾勒出了中國存款保險制度的大致輪廓。

  四大核心內容

  首先是參與機構範圍。《徵求意見稿》要求在我國境內設立的從事存款吸收業務的金融機構,包括商業銀行、農村合作銀行、農村信用合作社等,均需加入存款保險。

  其次是有限保險,這也是國際實踐的主流模式。有限體現在兩方面:一是只對部分類型的存款賬戶提供保障。在《徵求意見稿》中,金融同業存款以及其他一些特定存款不在保險範圍內;二是只對限額以下的賬戶提供全額保障,限額以上部分的償付,主要來自清算財産。目前《徵求意見稿》規定的償付限額為50萬人民幣。

  第三是存款保險制度的組織形式。目前採取了操作上更為易行,也更簡單的存款保險基金,而非常見的獨立法人模式。

  第四是保險費率的確定。《徵求意見稿》提到,存款保險費率由基準費率和風險差別費率兩部分組成構成,根據國際實踐,風險差別費率將根據投保機構經營狀況和風險大小而有所差異。其附件《存款保險知識專家問答》中描述,“存款保險制度建立後,只是小比例地向金融機構收取保費,費率水準遠低於絕大多數國家存款保險制度起步時的水準和現行水準”,因此估計不會超過萬分之五。

  為利率市場化創造條件

  從理論上講,作為現代金融體系中重要的組成部分,存款保險主要發揮著兩方面的功能。其一是金融安全網重要組成部分,通過為數量眾多的小額儲戶提供保險,可以有效降低因恐慌而引發的擠兌,阻止銀行危機擴散和升級。次貸危機以來,各國存款保險制度在維護銀行體系穩定方面都發揮了相當重要的作用;其二,通過有效限制風險外溢,存款保險制度為問題銀行的破産倒閉提供了必要的前提。在實踐中,存款保險機構通常也是銀行破産處置過程的重要參與者,是金融機構市場化退出機制的核心要素之一。

  不過,對於中國這樣長期實行隱性擔保,且正處於利率市場化改革加速階段的經濟體而言,存款保險制度的意義與理論上描述的情形多少有所不同。對儲戶而言,政府隱性擔保事實上是一種全額保險,其保障程度及範圍要高於顯性存款保險制度的限額保險(即只對限額以內的特定賬戶提供保險)。而從銀行的角度,政府動員資源進行風險處置的能力也要強于一般的經濟主體,政府提供隱性擔保,也往往意味著銀行破産倒閉的概率相對較低。

  僅就維護金融安全而言,顯性存款保險制度並不必然優於隱性擔保。但金融的發展不能僅著眼于穩定,也要顧忌效率,而這正是金融市場化改革的主要目標。隱形擔保儘管可以確保銀行業在一段時間內高度穩定,但也會導致資源錯配,並進而積累起更大的系統性風險。一方面,由於隱形全額擔保的存在,所有投資者在選擇銀行或金融産品時,都會忽視金融風險的存在而只關注收益,這可能會導致嚴重的風險錯配,金融資源大規模流向高收益(但實際上是高風險)的領域。在利率市場化階段,這種負面效應尤其突出,相當數量的資金在投機性領域流轉,對實體經濟的支援力度明顯降低。另一方面,隱性擔保對銀行的治理結構也産生了相當大的扭曲。在政府擔保下,銀行的發展戰略可能偏離商業化原則,更多追求短期商業利益,而忽視長遠經營的穩定。更重要的是,由於提供了隱性擔保(事實上也在過往的風險處置中發揮了重要作用),政府不可避免地會要求介入銀行的治理,如任命銀行高管,甚至干預銀行的日常經營管理等。所有這些,可能都不利於銀行業效率的提高,並威脅到銀行體系的長期安全。

  在國際層面,顯性存款保險的優點在於提高銀行體系的安全性,並完善市場化的銀行退出機制;其缺點則在於對小額存款人所提供的保障會導致儲戶和銀行過度承擔風險。而在中國,顯性存款保險制度的實際保障範圍和力度,都要低於之前長期實施的隱性全額擔保。短期的意義並不在於進一步提高銀行體系的安全性,而在於通過將風險顯性化,而促進公眾及銀行對風險的關注,並進行相應的管理,這對利率市場化的順利推進有著重要的作用。一言以蔽之,顯性存款保險對於中國而言的核心價值,恰恰在於降低了因過度保障而引發的道德風險。

  推進金融市場化改革

  總體上看,《徵求意見稿》綜合參考了各國實踐經驗,是一個相對折中、符合中國國情的方案。作為涉及基本風險制度重大的改革,顯性存款保險制度的建立將對中國金融業産生深遠的影響。

  第一,推動金融風險的顯性化,為進一步利率市場化創造條件。顯性存款保險制度最重要的意義,在於將隱形的風險顯性化,以提高經濟主體對金融風險的認知,以及對風險的準確定價和配置。

  第二,建立和完善市場化退出機制,推進銀行業市場化改革。通過抑制銀行風險的外溢,存款保險制度為問題銀行的破産處置提供了必要前提,這對提高銀行體系競爭效率、降低銀行準入門檻以及推動民營銀行發展等市場化改革有著深遠意義。

  第三,對銀行經營而言,存款保險制度有以下幾方面影響。其一,保費繳納在短期內會給銀行帶來一定的成本,不過,從《徵求意見稿》的説明可以推斷其初始水準較低,對銀行盈利能力的直接影響應該非常有限;其二,差別費率的設置,對銀行可以形成正向的激勵,但在短期內可能會加重經營不善銀行的成本,並進而導致存款結構以及銀行相關業務的調整;其三,在長期內,當公眾充分認識並接受存款保險制度之後,中小銀行相對於大銀行的聲譽劣勢有可能得到改善,有助於中小銀行的競爭與發展。

  第四,對廣大儲戶而言,存款保險制度幾乎沒有太明顯的影響。考慮到《徵求意見稿》規定的受保障的賬戶類型較廣,個人和企業存款都在覆蓋範圍。而在保障金額方面,按人民銀行的估算,50萬的保障限額已覆蓋了99.5%以上的賬戶。按這一額度,如果以家庭為單位匡算,可以覆蓋的範圍應會更廣,一般儲戶不受保障的可能性很低。而從長遠看,在存款保險制度推出之後,利率市場化的最終完成,將會給儲戶帶來更多、收益更高的選擇。

  當然,作為一項涉及整個行業的基礎性改革,從《徵求意見稿》的出臺到存款保險制度的正式實施,還有許多相關工作有待完成。在此過程中,相關部門需要保持密切關注,並在政策上做好相應的預案。特別是針對公眾認知偏差而可能産生的資金流動,相關部門應考慮適度增加銀行體系的流動性供給,以確保存款保險制度的平穩推進和有效運作。

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