“去産能”是中央經濟工作會議提出的“三去一降一補”五大殲滅戰的首要任務。目前，我國産能明顯過剩，大量僵屍企業佔用人財物等各類資源，成為制約經濟發展的“攔路虎”。2014年，我國工業總體産能利用率僅為78.7%，鋼鐵、煤炭、水泥、造船等多個行業已經陷入嚴重産能過剩。化解過剩産能應拓寬思路，優化激勵機制，加快破産清算案件審理，加大財政支援力度，嚴控新增産能，抓好資産處置和人員安置兩大關鍵問題。

　　一、我國工業産能利用總體處於過剩狀態

　　改革開放以來，中國經濟社會快速發展，工業實力極大增強，2010年，中國超越美國成為全球製造業第一大國。當前，在世界500多種主要工業品中，中國有220多種産品産量位居世界第一。

　　2014年，我國工業總體産能利用率約為78.7%，處於近4年來的較低水準，不少行業的産能利用情況令人擔憂。據有關統計顯示，我國有19個製造業行業産能利用率都在79%以下，有7個行業的産能利用率在70%以下，屬於嚴重過剩狀態。産能利用率過低的行業範圍已經從鋼鐵、煤炭、水泥、電解鋁等傳統行業擴展到光伏、風電等新興産業。

　　按照國際通行標準，産能利用率超過90%為産能不足，79%-90%為正常水準，低於79%為産能過剩，低於75%為嚴重産能過剩。據此判斷，目前我國工業總體處於産能過剩狀態，部分行業已經屬於嚴重産能過剩。

　　（一）鋼鐵

　　1996年，我國粗鋼産量突破1億噸大關，首次成為全球第一産鋼大國，此後粗鋼産量持續增加，國際鋼鐵協會數據顯示，2014年我國粗鋼産量高達8.227億噸，佔世界總産量的50.0%，是日本粗鋼産量的7.4倍，美國的9.3倍，印度的9.9倍，俄羅斯的11.6倍，巴西的24倍。2015年我國粗鋼産量為8.038億噸，同比下降2.3%，近30年來首次出現下降。從産能利用程度來看，包括粗鋼在內的鋼鐵行業産能過剩從2011年開始明顯加劇。根據工業和資訊化部的統計，2015年我國粗鋼産能利用率僅為67.0%，較2010年下降15個百分點，比全球平均水準低約3個百分點，處於嚴重産能過剩狀態。

　　（二）煤炭

　　根據《BP世界能源統計年鑒2015》，2014年我國煤炭産量38.7億噸，佔世界總産量的46.9%，佔世界總消費量的50.6%，均高居世界第一位。隨著我國經濟下行壓力不斷加大，大氣污染防治和應對氣候變化受重視程度不斷提高，煤炭行業發展面臨極其嚴峻的挑戰。據國家統計局和海關數據顯示，2015年我國煤炭産量37億噸，同比減少1.7億噸；煤炭銷量達35.13億噸，同比減少1.91億噸；全年煤炭凈進口1.99億噸，煤炭供求過剩超過3.86億噸。根據中國煤炭工業協會的數據，截至2015年底，全國煤礦總産能規模為57億噸，其中，正常生産及改造的煤礦39億噸，停産煤礦3.08億噸，新建改擴建煤礦14.96億噸，煤炭行業産能利用率進一步下滑至64.9%。全國已出現大面積的煤礦停産、限産，西南地區停産煤礦佔70%-80%，即使資源賦存條件好、煤質優、開採成本較低的內蒙古鄂爾多斯地區的煤礦也出現一半左右的停産。

　　（三）水泥

　　2014年，我國水泥産量24.8億噸，佔世界總産量的59.8%，熟料産能佔世界總産能的56%，産量比位居第二位的印度高出約8倍，熟料産能比位居第二位的印度高出約7倍。但是，宏觀經濟形勢成為影響我國水泥行業發展的主要因素，特別是固定資産投資增長狀況直接決定了水泥總體需求。在經濟下行壓力較大時期，水泥産能過剩問題更為突出。統計局數據顯示，2015年全國規模以上水泥産量23.48億噸，同比增速下降4.9%，是25年來的首次負增長；水泥總産能達到31.8億噸，産能利用率約73.8%。由於行業新增投資增長較快，整個行業的産能過剩仍在加劇。中國水泥協會預計，如果在建、擬建項目全部建成，按照需求和産能比例測算，水泥産能利用率將進一步降低為62.9%。

　　（四）平板玻璃

　　我國玻璃行業過剩的結構性特徵十分明顯，普通浮法玻璃産能過剩，優質浮法比率偏低，僅為35%，玻璃的加工率僅為40%，而世界平均水準約55%，發達國家達到80%以上，這導致我國每年還要進口不少高科技玻璃産品。國家統計局數據顯示，2015年我國平板玻璃産量7.39億重量箱，銷量5.25億重量箱，産出過剩2.14億重量箱；平板玻璃總産能達到10.87億重量箱，産能利用率僅為67.99%。中國建築材料聯合會調查顯示，全年全國浮法玻璃生産線冷修或關停數量達42條，行業停窯率從2014年的16.3%上升至2015年的30.5%，全年全行業開工率不到七成。

　　（五）電解鋁

　　我國是全球最大的電解鋁生産和消費國。根據國際鋁業協會的統計，2014年我國電解鋁産量約佔世界總産量的52.1%，消費量佔比超過51%。但是，國內電解鋁産能嚴重過剩，2015年電解鋁累計産量3141萬噸，比上年減産達500萬噸，佔全部産能的12%以上，産能利用率約為75.4%；2015年全年主要鋁加工企業平均開工率降至77.4%，低於2014年7.6個百分點。另據有色金屬協會研究顯示，截至2014年底，我國企業産能利用率為78.4%，低於全球電解鋁企業産能利用率4.2個百分點。

　　（六）造船業

　　2014年我國造船完工量、新接訂單量、手持訂單量分別佔世界總量的39.9%、46.5%和47.2%，是名副其實的世界造船大國，但在全球造船業動蕩調整的背景下，我國造船業産能過剩壓力十分突出。工信部統計顯示，2015年我國造船業三大指標兩降一升：全國造船完工量同比增長7.1%，新承接船舶訂單量同比下降47.9%，手持船舶訂單量同比下降12.3%，造船産能利用率不足70%，低於同期全球造船平均産能利用率6個百分點。中國船舶工業行業協會調查表明，國有船廠由於手握軍工訂單情況稍好，大多數中小型船廠開工率不足30%。我國具有競爭優勢的散貨船需求量急速下降，而超大型原油船、超大型集裝箱船、液化天然氣船等雙高船型在整個市場需求結構中所佔比重明顯提升，需求的結構性變化加重了行業産能結構性過剩程度。

　　（七）多晶硅

　　2008年金融危機後，在國內外産業環境低迷以及歐美對我國光伏進行雙反調查的影響下，光伏上游的多晶硅行業隨之陷入需求減弱、産能過剩的局面。2012年，全球多晶硅産能42.9萬噸/年，而實際的産量和需求量僅為23.6萬噸和23萬噸，遠低於産能水準；同期我國國內多晶硅産能為20.1萬噸，實際産量、進口量和需求量分別為6.3萬噸、8.2萬噸和15萬噸，産能利用率僅31.3%。可以説，國內多晶硅行業生産成本較高導致市場競爭優勢不足，大量建成産能直接變為無效産能，從而出現了産能嚴重過剩、每年卻又有超過一半的需求量需要進口的怪象。2014年起，隨著國家政策扶持，光伏市場需求改善，多晶硅産品價格上升，多晶硅行業再次進入繁榮期。根據中國有色金屬協會數據，2015年國內多晶硅産量達到16.9萬噸，總産能約18.5萬噸，全年産能利用率達到90.9%。因此，多晶硅行業屬於典型的階段性、結構性産能過剩行業，其産能利用狀況與光伏産業發展情況緊密相關。

　　二、過剩産能難化解的多重原因

　　過剩産能難化解的原因是多方面的，有國內外宏觀環境的影響，有各方參與主體利益動機的影響，還有體制機制、管理方式、發展方式等深層次原因。

　　（一）國內外需求轉弱使得産能過剩矛盾愈加凸顯

　　2008年金融危機以來，全球經濟進入低速增長階段。根據國際貨幣基金組織的數據，2000-2007年全球GDP年均增長4.5%，而危機之後的2008-2015年，全球GDP年均增速則放緩到3.3%。我國企業面臨的外部需求已經明顯減弱，我國外貿出口增速由入世前十年的20%以上，近幾年回落至個位數增長，2015年外貿出口甚至出現了2.8%的負增長。同時，國內宏觀經濟下行壓力越來越大，2012年全國GDP增速首次降至8%以下，2015年更是首次低於7%。國內市場需求持續轉弱，住房和汽車兩大消費龍頭已經逐步走出“黃金成長期”，與之緊密相關的鋼鐵、水泥、玻璃等行業的産能過剩情況迅速加劇。

　　（二）産業政策執行不堅決導致産能越減越多

　　在穩增長的重壓之下，部分淘汰落後産能的政策執行不到位。比如鋼鐵行業，國家提出上2000萬噸的大鋼鐵項目，前提是必須淘汰2000萬噸或者更多落後的小鋼鐵項目。這種“等量置換”或者“減量置換”的原則在實際執行中常常走樣，往往該淘汰的小項目借助一些不規範手段矇混過關，最終小項目沒關掉，大項目又建成，結果是産能越滾越大。同時，國家對鋼鐵主體項目實行核準制，要求以環評、土地、自有資金比例等進行規範化管理，但在實際中並沒有嚴格執行。

　　（三）地方政府對過剩産能的暗地保護阻礙了産能削減

　　首先，産能過剩行業企業是地方GDP貢獻大戶和保障就業的重要力量，地方政府在政績考核指標的壓力下主動削減産能的動力不足。其次，鋼企等重化工企業是地方政府財政收入的重要來源。最後，全國市場分割使得地方政府為促進本地經濟的發展，都在不同程度上採取地方保護主義，保護當地大型企業特別是許多産能過剩行業的國有企業就成為許多地方政府的被動選擇。

　　（四）銀行、企業缺乏主動作為動機

　　除地方政府外，由於擔心去産能會導致呆賬變成壞賬，並引致不良資産的上升從而侵蝕利潤，銀行也不想為化解産能主動作為。對於企業來説，行業虧損並不一定意味著破産關門，熬過行業寒冬以求保住市場地位是一種競爭策略。同時，大量重化工業的國有企業普遍缺乏硬預算約束，並不按照市場情況主動調整生産決策，依靠政府熬過冬天的想法不在少數，削減産能就成了紙上談兵。

　　（五）市場機制在配置資源上沒有發揮基礎性作用

　　資源要素市場改革滯後，能源、資源、土地沒有按照其稀缺程度和環境的代價來定價；能源稅費低、節能投入不足、環境治理不夠，再加上不合理的減免稅費，造成了一些項目能源行業和高耗能行業的成本沒有反映出行業的真實情況，項目利潤虛高。這種不完全成本刺激了投資的盲目性，加上市場秩序混亂和無序競爭，最後的結果就是優不勝劣不汰，扭曲了市場對資源的配置作用。

　　三、抓好資産處置和人員安置兩大關鍵問題

　　化解過剩産能是今年中央經濟工作“五大殲滅戰”的首要任務，應拓寬思路，優化激勵機制，加快破産清算案件審理，加大財政支援力度，嚴控新增産能，抓好資産處置和人員安置兩大關鍵問題。

　　（一）分業施策，把好産能審批關

　　一是對不同類型的産能過剩分業施策。對於鋼鐵、煤炭等絕對過剩行業，要堅決把住源頭，嚴格執行規劃，堅決淘汰落後，提高門檻，用差別水價電價、提高環保標準倒逼其退出市場。對於玻璃、造船等結構性過剩行業，要通過技術創新加快産品結構升級，集中力量研發高端産品。二是停止審批新增産能和禁止“未批先建”。原則上停止審批新建産能過剩行業項目、新增産能的技改和産能核增項目。同時，加快修訂過剩産能行業的環保、節能標準。對於達到環保、節能等新技術標準的“未批先建”項目，允許其生産；對於未達新技術標準的“未批先建”項目，責令停止建設，進行處罰並根據實際情況可責令其恢復原狀。

　　（二）提高處置過剩産能所需資金的保障力度

　　一是設立中央專項基金。中央財政設立財政專項基金，補助地方和企業化解過剩産能所需資金。一方面，補貼過剩産能的資産處置；另一方面，用來幫助解決企業退出後人員分流、安置等。專項基金主要根據各省市區所需化解的過剩産能總量，按照多化解多補貼的原則實行分配。二是允許地方發行長期債券。在資産處置上，除中央專項基金外，允許地方政府設立過剩行業減産轉型基金，資金來源於發行長期專項債券，按相關省市區減産規模確定債券發行額度，由省級政府發債並償還，中央政府給予貼息補助。在基金使用上，賦予地方政府更大的自主權和創新空間。

　　（三）完善過剩企業資産處理的方式

　　一是有序證券化分步化解不良資産風險。支援金融機構做好呆賬核銷和抵債資産處置，完善不良資産批量轉讓，通過既有或新設的資産管理公司幫助銀行剝離産能過剩企業帶來的不良資産，將不良資産打包管理，再通過之後有序的證券化逐步化解金融風險。二是發揮金融市場作用推動企業兼併重組。一方面，通過“債轉股”支援銀行參與並購重組。提倡和允許銀行牽頭銀團貸款參與企業並購重組，實現並購重組後企業對銀行的負債轉為銀行對企業持股，減輕不良貸款帶給銀行的經營壓力。同時，支援、鼓勵保險資金等社會資本參與企業並購重組。另一方面，發揮資本市場作用，鼓勵證券公司開展兼併重組融資業務，各類財務投資主體可通過設立股權投資基金、産業投資基金、並購基金等形式參與兼併重組。

　　（四）妥善安置産能過剩企業下崗分流人員

　　在人員安置上，從“去産能”的財政專項資金中劃出固定比例予以定向安排；對承接再就業員工的企業，中央專項基金與地方過剩行業減産轉型基金按照一定比例給予相應的資金獎勵與政策傾斜；對下崗分流人員，免費提供再就業職業技能培訓；配合國有企業改革，將從債務重組中退出的國有資本充實到社保資金賬戶中來，穩定和適度增加失業人員的社保資金供給。

　　（五）減少過剩産能處置中非市場因素影響

　　一是加快企業破産清算案件審理工作。依法清理“僵屍企業”，充分發揮企業清算程式和破産程式在淘汰落後企業和落後産能方面的法律功能，依法審理破産清算案件，引導和督促市場主體有序退出。二是規範政府行為。取消政府對市場的不當干預和各種形式的保護，特別是堅決取消各地政府對産能過剩企業在土地使用、銀行資金使用等方面的隱形補貼和優惠，推動各類企業公平參與市場競爭；強化依照法律解決兼併重組、産能退出的資産債務處置和職工安置等工作。

　　（六）加快實施走出去戰略

　　一是鞏固擴大國際市場。鼓勵企業積極參加各類貿易促進活動，創新國際貿易方式。拓展對外工程承包領域，提升對外承包工程品質和效益，積極承攬重大基礎設施和大型工業、能源、通信、礦産資源開發等項目，帶動國內技術、裝備、産品、標準和服務等出口，培育中國的國際品牌。二是擴大對外投資合作。鼓勵優勢企業以多種方式“走出去”，優化製造産地分佈，加強裝備製造和國際産能合作。三是借力“一帶一路”戰略。瞄準“一帶”沿線蒙古、哈薩克等國家，“一路”沿線的泰國、印度尼西亞、越南、印度等國家，實現陸海統籌貫通，實現城市道路交通體系、附近沿海港口銜接，為産能過剩行業開展貿易和投資提供良好的交通運輸網路等基礎條件。（執筆：鄒蘊涵）