□深圳市房地産研究中心 李宇嘉

　　中國政府網近日發佈消息稱，國家開發銀行、中國進出口銀行、中國農業發展銀行等三大政策性銀行（簡稱“國開行”、“進出口銀行”和“農發行”）的改革方案已正式獲批，這是自2006年第一次提出“推進政策性銀行機構改革”以來，官方首次系統地闡明瞭政策性銀行功能定位、業務邊界、公司治理、風險防範等政策性金融未來發展和監管的具體問題。

　　再次強調農發行、進出口銀行的政策性職能自不待言。“三農”在全球都是最脆弱的領域之一，各國政策性金融首先指向扶持“三農”，特別是發展中國家。目前世界上有70多個國家設立了80多個進出口政策性機構，進出口信用機構是政府可以靈活運用的政策工具。本次改革方案最大的亮點，就是明確了國家開發銀行開發性金融的定位，回歸市場化、國際化主導原則，而政策性的定位退後。在我國未來繼續推進新型城鎮化、棚戶區改造、區域規劃和開發、美麗鄉村和城市基礎設施的完善，特別是配合國家“一帶一路”戰略的實施，開發性金融還有很大的發展需求空間和發展空間。

　　強調市場化，首先是國有控股商業銀行完成未竟市場化的內在要求。過去，除了國開行承擔大型水電、“鐵公機”等基礎設施建設外，總體量約40萬億元的開發性貸款中，70%以上的部分事實上是國有控股商業銀行（以工農中建交五大銀行為主）承擔的。特別是2008年以來，國有商業銀行“被指定”投放了太多的具有開發屬性的貸款。

　　近年來，儘管國家緊縮了商業銀行對接基礎設施、市政服務設施、地方融資平臺、土地儲備等與開發性金融相關的貸款通道，但項目投資期限長、現金流不足，再加上“穩增長”過程中的特殊重要性，以及對於地方財政的影響，商業銀行不得不在後續繼續通過追加貸款或貸款展期來“接濟”。

　　此次國開行定位於市場化取向的開發性金融，事實上就是將商業銀行過去承擔的基礎設施建設、區域開發等政策性金融職能全部轉移到國開行，從而對商業銀行進行第二次市場化改革，實現輕裝上陣。在房地産下滑、地方債務風險還未大規模暴露的情況下，這一改革措施在當下提出，具有緊迫性和適時性。

　　強調開發性金融的市場化，另一方面是為基礎設施建設和區域開發培育市場化的融資渠道。從國際慣例看，基礎設施、地方政府融資，通過資本市場發行地方債、資産證券化和PPP等是主流模式。但是，在直接融資需要的信用、評估和監管體系還未建立的情況下，應該通過政策性金融的形式，將這些業務從商業銀行中剝離出來。事實上，這些業務本來就屬於國開行“開發性金融”的範疇。因此，應該以國開行市場化的開發金融定位為契機，探索建立棚戶區改造、基礎設施、地方政府融資、區域開發的市場化融資渠道。

　　強調市場化，也是規避道德風險和財政風險的要求。無論基礎設施建設，還是區域開發，目的都是為了構建市場經濟運作的基礎，培育未開發的區域或行業。而一旦市場成熟了，開發性金融就要退出，因為市場化金融的效率是最高的。但在現實中，很難區分純粹社會利益領域和純粹商業利益領域。再加上為減輕財政負擔，政府往往允許開發性金融從事商業性業務。業務混同，很難避免套利和道德風險的問題，比如以政策優勢來獲取商業利益，或者以政策虧損來掩蓋商業經營的損失。讓商業銀行來承擔此類業務，更容易出現套利和道德風險的問題。國際貨幣基金組織統計，全球125個國家的120個政策性金融機構，虧損的在1/3以上，平均不良率在10%以上。

　　強調市場化和國際化是我國企業“走出去”、“一帶一路”戰略的基本要求。企業“走出去”和國家“一帶一路”戰略的實施，首先需要遵循市場化、國際化的原則，這是我國企業在國際上得到認可和與沿路沿線國家在互聯互通上展開闔作的基礎，這就必須要建立開發性金融市場化運作的機制。

　　開發性金融遵循市場化、國際化的準則，首先應當具有良好的公司治理結構、內控機制和監管體系，這在本次改革方案中做了詳細的規劃和描述。從國際上看，但凡運作好的開發性金融機構，無一不具備良好的公司治理、內控機制和監管體系。比如，新加坡的新展銀行、南韓開發銀行、德國復興開發銀行，在財政預算投入、增資計劃、會計核算、政策性和商業性監管的分工等都有明確的安排。特別是，在商業性業務和政策性業務上，要建立不可跨越的防火牆，或者乾脆讓子公司來運作商業性業務。

　　更高的資本充足率也是必需的，國際政策性銀行都很強調資本約束。資本充足率要求越高，不僅保障系數越高，而且也是控制開發性金融機構過度擴張貸款規模、衡量業務成本、避免財政風險的主要手段。本次三大政策性銀行改革方案中，均強調提高資本充足率，其要義就在於此。另外，還應該通過市場化融資來補缺資本缺口，改變財政單一撥付資本的局面，這既是為了分擔風險，也是倒逼市場化運作機制的建立。