■ 高端視野

　　●如果實行省級自行投資的體制，將會産生一個顛覆性的錯誤，即養老保險這個最大的社會保險項目實現全國統籌幾乎更不可能，碎片化的養老保險制度將以物質的形式予以固化。

　　●新建一個全國性的專門投資機構，統一負責全國社會保險基金的投資運營，一切按照市場規律辦事，既可解決薪酬福利待遇問題，也可解決人才流失問題，還可解決正常的運營費用問題，甚至還可在地方建立法人分支機構，協調跟地方的關係。

　　□中國社科院世界社保研究中心主任 鄭秉文

　　建立社會保險基金投資體制，是這輪社保全面深化改革的“硬骨頭”，其中一個重要原因是對投資體制改革的思路尚未達成共識，與以往的2008-2009年改革、2011-2012年改革的兩次實踐相比，這輪改革的環境與前兩次相比發生了較大變化，可供選擇的方案增多，但主張地方分散投資的聲音更大，改革變數增加。

　　兩輪投資體制改革

　　目前，我國社會保險基金（五項保險）規模已達47727億元，相當於當年GDP的8.4%，超過財政收入的三分之一，這在絕大多數國家是少見的。在其他條件不變和經濟新常態下，預計到“十三五”期末，這個數字可望達10萬億元，屆時將達財政收入的二分之一。僅就基本養老保險基金的規模而言，只有美國和日本比中國多，中國位居世界第三。

　　如此天文數字的基金規模，十幾年以來的銀行存款利息大約2%左右。在過去20年裏，如以4.8%的通脹率為基準，貶值近千億元；如以去年全國社會保障基金收益率9.02%為參考基準，損失為5500億元。

　　十年來，社會保險基金投資體制改革的嘗試曾進行過兩輪。一是“2007-2008年改革”，爭論的焦點主要集中在做實個人賬戶基金的投資運營模式上。當時存在主張各省分別自行投資運營與中央統一投資管理兩種意見，但停留在爭論的層面上。二是“2011-2012年改革”，這輪改革思路清晰，在三個可選方案中，很快就決定採取國家統一“建立專門機構投資運營”的方案，放棄了以國債投資為主的“政府部門投資運營”方案和智利模式的賬戶持有人分散投資的“市場機構投資運營”模式，並很快進入到實際操作階段。但令人遺憾的是，由於反對聲音激烈，2012年2月這輪改革無果而終。

　　集中投資模式為上策

　　即將實施的第三輪改革面臨的形勢比上兩輪要更複雜。經過前兩輪改革洗禮，這輪改革浮出水面的潛在可能性或可選方案至少有五個。

　　一是各省分散自行投資，採取的方式是地方政府直接控制的“行政受託”方式，即政府委託社保經辦機構，後者實行外包與自營相結合。

　　二是各省分散自行投資，但有可能採取地方政府間接控制的“法人受託”方式，即建立省級獨資法人機構（包括建立社會保障基金理事會）。

　　三是最終決定實行統一的委託投資方式，即委託給全國社保基金理事會，實際是做實個人賬戶試點的中央補助委託投資和廣東千億基金委託投資的混合型做法，有關主管部門統一規定，但各省分散自行委託並簽署協議。

　　四是有限的分散化競爭性市場投資，即中央主管部門運用行政方式直接將基金“分配”給若干養老基金管理公司，同時或通過招標競爭委託給幾十個有資質的專業化投資機構。

　　五是中央政府建立一個全國性的專門投資機構，或為國務院直屬事業單位，或為央企，統一負責全國社會保險基金的投資運營。

　　在上述五個方案中，各省分散自行投資的兩個思路顯然是下策。如果在這輪改革中“勝出”，成為主導今後幾十年中國社會保險投資管理模式，中國養老保險實現全國統籌就不可能了。隨著時間推移，地方沉澱的基金規模越來越大，“尾大不掉”。方案三和方案四屬於中策，因為長遠看，前者不可持續，規模擴大之後進行拆分是遲早的事情，且資金來源不同，風險容忍度不同，投資策略也就不同；後者是新建若干養老基金管理公司和由中央政府直接招標給市場，幾十個具有資質的投資機構在行政管理框架下最終形成較分散的競爭市場結構，這涉及到委託代理的關係問題，因為如以某個部委等行政機構出面的話，實際上就是“缺位”和“虛擬”的。方案五是上策，這就是2011-2012年改革所追求的制度目標。

　　分散投資模式不可行

　　如果實行省級自行投資的體制，將會産生一個顛覆性的錯誤，即養老保險這個最大的社會保險項目實現全國統籌就幾乎更不可能了，碎片化的養老保險制度將以物質的形式予以固化。

　　早在1991年建立城鎮企業職工基本養老保險之初，中央就規定要儘早實現省級統籌。但24年過去了，真正實現省級統籌的省份只有幾個直轄市和陜西省。省級統籌難以實現的原因可能有很多，但地方不願放手社會保險基金是一個重要原因。

　　建立社會保險省級投資體制無疑會強化早已形成的地方利益，這與實現全國統籌背道而馳。統籌層次低下是導致養老保險制度運作品質差並難以根除的主要根源。在過去的二十多年裏，我們已經付出了相當大的精力去解決這些問題。例如，雖然2009年發佈了養老保險異地轉移接續的新政，但由於統籌層次低下，事實上地方割據這個痼疾至今仍未徹底解決，這是目前影響全國勞動力大市場的主要障礙之一。再如，由於流動人口規模十分龐大和經濟發展水準存在差異，地區間基金支付能力出現嚴重失衡，富者越富，窮者越窮，形成惡性迴圈，公平性問題難以解決。再如，統籌層次低下是導致財政風險的主要原因之一，財政補貼逐年增加，從2003年的530億元增加到2013年的3019億元，1998-2013年財政補貼合計已超過1.8萬億元。重要的是，統籌層次低下導致財政補貼十分低效，截至2013年底，在養老保險基金3萬億元的歷年累計餘額中，購買國債的僅為54億元，委託投資595億元，98%的資産是“靜躺”在銀行裏睡大覺，就全國層面來看，這等於將1.8萬億元“置換”為銀行存款。也就是説，財政資金以低息為代價“支援”了國有銀行。

　　此外，地方分散投資還蘊藏很多其他巨大的潛在風險。30多個省各行其是，投資主體的設立將會五花八門，良好的法人治理結構難以建立起來，即使建立起來了也難以解決許多重大問題。比如，誰來決定資産配置？各省收益率的巨大差別和攀比傾嚮導致的問題如何處理？收益率為負值時將如何面對？利益輸送的風險點剎那間將成倍翻番，道德風險將會超過市場風險。地方行政力量控制養老基金將可能增加對資本市場的衝擊和不確定性，等等。

　　我們站在一個十字路口，表面看，需要抉擇的是社會保險基金投資體制的小問題，實際上抉擇的是背後碎片化養老保險制度的固化問題，進而抉擇的是作為國家治理體系和治理能力現代化的組成部分的社保體系和社保模式的大問題。一旦選擇地方投資的模式，養老保險制度作為國家治理體系的一個子系統，將拖累國家治理能力現代化。

　　集中投資應處理好十大關係

　　目前，我們的任務是如何克服地方分散投資的利益衝動，選擇一個符合國家和民族長期利益的投資體制和投資模式。但即使我們選擇了中央建立集中投資機構的模式，這只是第一步。剩下還有很多問題需要解決，其中最主要的有兩個問題。

　　第一是關於籌建中央投資機構的形式問題。基本上存在兩個選項，即或是直屬國務院的事業單位，與現存的全國社保基金理事會相同，但這需要解決事業編制，行政費用需要財政撥款，不能完全按照市場規律經營，顯然這是下策；另一個形式是上策，即新建一個央企，一切按照市場規律辦事，既可解決薪酬福利待遇問題，也可解決人才流失問題，還可解決正常的運營費用問題，甚至還可在地方建立法人分支機構，協調跟地方的關係，重要的是，可騰出大量事業編制，兌現不增加財政供養人員的承諾，可謂一舉多得。

　　第二是關於建立中央投資機構以後需要處理的一些難題。在統籌層次十分低下的條件下實行中央集中投資體制，顯然是一個“外生”的辦法，而不是“內生”的。就是説，在目前沒有實現省級統籌的情況，甚至在沒有實現全國統籌的情況下，實行中央投資的體制等於動了縣市地方的“奶酪”。儘管如此，我們也要堅持中央集中投資的基本原則，建立一個符合長期社會利益和經濟發展的社會保險制度，使之成為國家治理體系的正能量。概括起來，可以歸納為處理好十大關係。

　　一是處理好中央事權和地方財權的關係。基金的保管權在地方，決策權卻在中央，“夾”在中間的省級政府向中央政府負責，幾級政府之間必然存在利益博弈，增加制度運轉的交易費用；二是處理好中央投資與地方存款的關係。資金上解必將對地方存款有一定影響，其中對12個省份有一定影響，尤其對欠發達地區的影響稍大一些，對發達省份的影響要小一些；三是處理好資金上解與銀行系統的關係。中央集中投資對大型國有銀行的影響是很有限的，但對一些股份制商業銀行會産生一定影響。例如，在某些分行社保基金已達到存款額的5%，某些支行已超過10%，個別的甚至超過15%；四是處理好集中投資與地方經濟增長的關係。在理論上講，廣義貨幣供應量（M2）對經濟增長的影響較明顯，但可採取分期分批逐步上解或轉存的辦法，稀釋和分散這些影響，儘量把對地方經濟增長的負面影響降到最小程度；五是處理好投資收益和參保人權益的關係。投資收益按照什麼規則分配是一個問題，比如在統籌養老金和個人賬戶之間如何分配？處理不好容易誘發群體性事件；六是處理好多元化投資體制與現行投資政策的關係。採取中央集中投資的體制改革，應立法先行，儘快制定《中國基本養老保險基金投資管理條例》，否則一些與現行政策相衝突的問題沒有解決的根據；七是處理好市場化投資與新建機構定位的關係。《基本養老保險基金投資管理條例》之後，應儘快制訂《養老保險基金投資理事會條例》，以理順投資機構若干法律關係，制定投資規範和準則等，為新建機構的功能定位做出規定；八是處理好投資體制和養老保險制度的諸多關係。收益率為負值或大幅滑坡時，如何處理好中央投資機構和參保人、個人賬戶與社會統籌的關係，這非常重要，即是否有必要建立擔保或補償機制？如何建立？九是處理好新建投資機構與制度轉型。城鎮職工基本養老保險向名義賬戶制轉型已是大勢所趨，在融資方式為現收現付的情況下，需建立投資年報制度、資産和未來債務的動態測算制度等，處理好投資機構與制度運作的關係；十是處理好中央投資機構與地方委託人的關係。地方各省上解資金進行委託投資，這是典型的委託代理關係，應對地方“委託人”制定一些基本規範，各省實行一致的委託人制度，中央投資機構與委託人的關係也應制定一個規範。