□國務院發展研究中心 高偉

　　今年全國人大常委會審議了《關於授權國務院在北京市大興區等33個試點縣(市、區)行政區域暫時調整有關法律規定的決定(草案)》的議案，決定開展農村集體經營性建設用地入市試點，實行與國有土地同等入市、同權同價。農地入市再次成為熱門話題。

　　農地入市是我國土地制度的原則性突破，將打破土地供給壟斷，增加農民分享城市化進程中土地增值的機會。有人將農地入市與“公開拍賣出讓國有土地使用權”相提並論，稱之為“中國土地第二次革命”。在充分肯定農地入市改革深遠意義的同時，筆者認為，近期不宜對農地入市期望過高。

　　農村集體經營性建設用地是農村集體建設用地的一部分，是具有生産經營性質的農村建設用地，比如鄉鎮企業用地，而宅基地、公益性公共設施用地不在試點範圍內。初步估計，農村集體經營性建設用地的規模約為4200萬畝，這是存量，主要是上世紀80-90年代地方搞了很多鄉鎮企業，當時不管合法與否，現在都已改變了用途，看似規模很大，但這些土地大多離城市較遠，主要是工業和倉儲用地，比較零碎，很難連片開發。即便那些農地可以入市，其增值空間也有限。還有許多村莊（比如偏遠落後地區）連存量都沒有，想從農地入市獲利不容易。

　　農地入市後，有機會獲取較高收益的主要是靠近城市的郊區農民，而且主要是大中城市。但即便是城市近郊，農地入市也受約束，前提是必須符合規劃和用途管制。比如北京大興區在試點中就明確規定，允許入市的農地只能開發産業地産，以增加農民就業和收益，不允許建成住宅銷售，對承接合作的企業方也有較高要求。這種做法看似過於謹慎，其實是合理的。因為農地入市不能只惠及當代，還要考慮子孫後代的飯碗，不能像收取國有土地使用權出讓金那樣，將未來的土地收益提前透支。

　　土地是大部分農民的依託。農地改革是全面深化農村改革的核心內容，涉及國家耕地保護、地方政府的土地財政、農民利益保護等，極其複雜。目前農地入市試點尚處於起步階段，面臨的困難很多。在試點糾錯、合理分配利益、修改相關法律制度的基礎上審慎開展，將是一個長期過程。

　　推進農地入市試點，近期需要在土地確權、建立土地市場交易平臺上下工夫，夯實農地入市的基礎。從長遠看，要從制度入手，逐步突破現有法律規範，降低制度性風險。需明確集體經營性建設用地範疇，確立集體經營性建設用地指標交易的合法性，建立農村集體經營性建設用地交易程式細則、收儲制度、交易登記備案制度和交易收益分配細則等。需全面推進農村土地利用規劃編制，明確各集體經濟組織的經營性建設用地控制指標。

　　農地入市試點需週詳考量，比如農地入市的主體是誰？以何種方式入市？方案由誰確定？集體經濟組織能直接在市場上出租出讓農地嗎？如何維護農民利益？地方政府如何定位？地方財政如何維繫？村委會能發揮什麼作用？這些問題很具體，但如不能妥善解決，將影響農地入市進程。

　　德日採用的土地重劃模式值得我國農地入市借鑒。土地重劃是將一定區域內屬於不同所有者的土地集中起來，進行權屬調整、地塊歸併，同時修建道路等基礎設施，增加綠地等公共用地，從整體上改善區域內的土地利用條件，並將該區域內的土地或相當於土地的價值按一定原則分配給原來的土地所有者。實施土地重劃需做到：重劃區域內的土地所有者要讓渡一部分土地，用於修建區域內道路和綠地等；重劃後政府保留一部分土地（即抵費地）標價出售，所得金額補償土地開發費用。

　　“保紅線，守底線”。農地入市不是一廂情願，更不能搞強制，鼓勵和調動利益攸關方的積極性才是上策。這就需要穩定農民長期收入預期，盡可能提高被徵地農民分享土地增值收益的比例；打消農民顧慮，將符合條件的被徵地農民全部納入養老、醫療等城鎮社保體系；有條件的地方可採取留地、留物業等多種方式，由農村集體經濟組織經營。大興區鴻坤金融谷採用的“村民以集體土地入股、持續分紅”模式，值得研究。只要農地入市改革能設身處地考慮農民感受，讓農民獲得實實在在的好處，就能贏得絕大多數農民的擁護和支援，這是農地改革的出發點和落腳點。