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國有企業改革須分類推進

  • 發佈時間:2014-10-08 00:30:44  來源:中國證券報  作者:佚名  責任編輯:羅伯特

  一、國企改革關鍵是處理好政府和市場關係

  (一)過往國企改革緩解了當時面臨的問題

  改革開放以來,國有企業改革大致經歷了3個階段。一是放權讓利和政企分開階段。為增加供給克服短缺,改革開放後大體上用了15年時間,通過擴權讓利、承包經營責任制等措施,把國有企業引入市場。二是抓大放小和建立現代企業制度階段。為解決國有企業自身困難,1993-2003年通過“抓大放小”、困難企業退出、分離企業辦社會職能、轉換經營機制、建立現代企業制度等一系列措施,著力解決國有企業走向市場後暴露出來的結構不合理、機制不適應、社會負擔重、歷史包袱多等問題。其中十五屆四中全會《關於國有企業改革和發展若干重大問題的決定》和1998年實施的國企脫困 “三年攻堅”,為新世紀國企發展打下堅實基礎。三是股份制和國有資産管理體制改革階段。為規範國企監管和提升企業活力,2003年以來按照所有者和出資人權責利統一,管資産和管人、管事相結合的原則改革國有資産管理體制,積極推行股份制、公司制改革,完善法人治理結構。

  應該説,三輪改革有效緩解了國有企業當時面臨的突出問題。經過改革國企佈局結構優化,政企分開和現代企業制度建立明顯進展,效益改善為經濟社會做出很大貢獻。目前國民經濟39個工業子行業中,有18個行業國企産值佔比低於10%。財政預算不再安排補充國有企業資本金支出,不再安排資金彌補企業經營性虧損,銀行不再為困難企業輸血。全國90%以上的國有企業完成了公司制股份制改革,中央企業及其子企業已有52%引入非公資本形成混合所有制。截至2012年底,中央企業及其子企業控股的上市公司共378家,上市公司中非國有股權比例已超過53%。地方國有企業控股的上市公司681家,非國有股權比例已超過60%。世界500強中國有企業由2003年的6家增至2012年的54家,8年間全國國有企業凈利潤年均增長25.2%,累計上繳稅金17.1萬億元,2011年佔全國稅收的38.4%。

  (二)當前改革是為更好發揮國企雙重作用

  近年來特別是國際金融危機後,國有企業發揮了穩定經濟的作用,同時一些問題也進一步凸顯:國企大而不強、部分領域“國進民退”、部分行業壟斷地位妨礙市場主體公平競爭等。這些問題的存在,難以更好發揮國有企業社會職能和保值增值的作用。具體表現如下。

  一是現代企業制度尚未完全建立。公司治理結構中,母公司層面的公司制股份制改革步伐相對較慢,民營資本話語權缺失。董事會的考核和選任、評價機制還不完善,經營者的行政化管理色彩濃重,缺乏市場化退出渠道。一些國有企業人事勞動和分配製度改革有待深化,市場化選人用人和激勵約束機制還沒有真正形成。

  二是國有企業總體上大而不強。目前大多仍分佈在傳統産業,戰略性新興産業比重較低。一些企業還在走擴大規模、增加投入的外延式道路,內涵式增長模式尚未形成。企業創新能力亟待提高,與國際先進企業相比,國有企業研發投入有限,不少核心關鍵技術受制於人。國際化經營能力較弱,跨國經營指數遠低於國際水準。

  三是國有資産管理體制欠完善影響國資保值增值。政企不分、政資不分問題仍然存在,應由企業自主決策的一些重大事項仍由政府審批。監管政出多門,規則不一,導致資源配置分散,經營效率低下。出資人職責和政府公共管理職能存在交叉。國有企業收入分配管理、資本經營預算、境外資産監管等方面的制度體系需要進一步完善。

  四是體制差異造成國有企業社會負擔重。國有企業辦社會職能還沒有完全分離。2011年底中央企業還有醫院、學校等機構8000多個,每年費用補貼幾百億元。中央企業現有離退休人員524萬人,困難職工100多萬人,企業為此承擔大量管理、補貼職能,加重負擔。

  (三)國企改革困難重重的原因

  經過多輪國企改革,仍存在這樣那樣的問題,發達國家也曾不斷探索國企改革路徑,既有理論上的困難也有各國現實的原因。

  理論上,國有企業是國家所有,需要在發揮彌補市場失靈作用基礎上,提高運營效率實現保值增值。但國有企業具有産權歸屬唯一性、産權經營的代理性和不可分性、使用權的排他性、收益權的確定性和剩餘索取權的不可轉讓性等特點。這些特點導致國有企業常常面臨平衡政府需求和企業盈利的關係問題。現實中,政企不分、政資不分,兩權混淆,企業無法按照市場規律開展經營效率低下;委託代理由於資訊不充分、內部激勵機制不完善等,出現道德風險甚至國有資産流失;資源壟斷導致不公平競爭和壟斷行業發展滯後;國有企業憑藉資金、技術實力和接近政府資源等優勢進入競爭性行業,出現“國進民退”等問題。

  一是缺少對國有企業的完整分類和準確定位,社會利益和盈利增值等不同職能的企業混同管理和考核,影響各類企業的職能實現。

  二是“國資委—國有企業”的管理體制下,企業高級管理人員由政府任命,行政指令介入經營管理多,監管“指揮棒”異化企業行為,使得有效監督、國資保值增值和塑造企業市場主體地位之間平衡十分困難。

  三是股份制改革不到位,國有股一股獨大現象多,特別是母公司仍以國有獨資或者國有股份制的集團公司身份出現,非國有股話語權和決策權不足,企業無法按經濟規律經營決策。

  四是國有企業和民營企業公平競爭難,國有企業與政府有千絲萬縷的聯繫,市場準入、資源佔有、員工身份等方面與民營企業都形成不公平競爭。

  五是缺少員工持股計劃,沒有把股權激勵與股權分散化結合起來,員工“大鍋飯”、“鐵飯碗”心理重,高級管理人員和核心技術人員的積極性無法充分發揮。

  六是國有企業歷史包袱重,經營失敗退出難。

  二、三中全會後國企改革有進展有難點

  十八屆三中全會要求,以規範經營決策、資産保值增值、公平參與競爭、提高企業效率、增強企業活力、承擔社會責任為重點,進一步深化國有企業改革。按照這一要求,國家、地方和企業層面都進行了積極探索,有成效但關鍵問題尚未突破。

  (一)改革進展和試點

  在國家層面,國資委已經啟動混合所有制、國有資本投資運營公司、董事會授權改革和紀檢監察四項改革試點。涉及中國醫藥、中國建材、國家開發投資公司、中國節能環保公司、新興際華、中糧等六家央企。試點的選取一定程度上是對上述企業前期改革成績的肯定。未來,民營資本在混合所有制企業中的地位和話語權有望提升,國有資本出資人制度將發生變化,資本運作能力和混合所有制企業的市場主體地位將獲得提升。

  各地試驗性推出一些方案,上海率先公佈《關於進一步深化上海國資改革促進企業發展的意見》之後,陜西等地國企改革方案相繼出臺。截至目前,全國已有上海、甘肅、山東、江蘇、雲南、湖南、貴州、重慶、天津、四川、湖北、江西、山西、北京、廣東、陜西等16個省市公佈國企改革方案。內容涉及混合所有制、國資結構調整、産權制度、分類監管等多方面內容。

  中石化改革步伐加快,目前已經推出三大資産重組方案,主要是對集團存續資産和業務及上市公司的資産和業務進行專業化重組,推進市場化運營和差異化競爭。方式包括將現有資産裝入上市平臺,借殼重組部分資産,銷售公司引進25家境內外投資者超千億元的資産重組,潤滑油和管道儲運業務成立獨立公司,醞釀分拆上市,下屬上市公司的專業化重組改造,改善負債結構。

  已有的嘗試以增量改革為主、存量改革為輔,以總結經驗為主、新的探索為輔。更多的是對原有國企改革方向的重申和制度細化,在專業化和公眾化方面進展較多,對國資委、國有資本投資運營公司和國有企業關係,和國企分類等深層次問題沒有更多涉及。目前情況下,沒有國家層面的共識和制度設計,或特許授權,地方和央企也很難做出實質性突破。

  (二)亟待明確和突破的改革難點

  一是混合所有制企業是否允許非公資本控股,以及經營決策是否按照股份説話。經過多年改革國企與非公資本混合的情況不斷出現,但往往混合經濟仍按國企規則運轉,非公資本沒有話語權,難以發揮非公資本積極性,無法實現優勢互補,甚至部分非公資本萌生退意。

  二是高級管理人員怎麼選,誰來管。與國有資本相比,非公資本一大優勢是按市場規律行事,因此混合所有制企業特別是非公資本控股企業高管人員應由股東大會按市場規則選聘懂經營的人擔任董事長和總經理,賦予足夠自主許可權,設置完備的激勵約束機制。

  三是限定壟斷行業和領域,確保混合所有制企業平等競爭。國有企業一直在能源、電信、鐵路、市政等領域處在壟斷地位,非公資本無法進入。不僅不利於非公資本公平競爭,也不利於行業健康發展和消費者利益提升。甚至連一些基本的市場資訊也不充足。如果不能最大限度縮小壟斷範圍,改革效果也將大打折扣。

  四是國有資産監管目標要恰當合理。國有資産應保值增值,但並不是每一筆國有投資都只賺不賠。這不符合市場經濟規律,也必然導致國有企業為保值增值不顧市場規律,加劇與非公企業不公平競爭。改革應在確保國有資本總量不少的前提下,明確區分經營損失和違法侵佔的監管。

  五是混合所有制企業要消除體制性身份待遇差別。長期以來我國有體制內外之別,也是國有企業積累重大歷史包袱的原因。發展混合所有制,如果不統一人員身份待遇,難以制定實施對所有員工有效的激勵約束制度。

  三、科學分類推進國企改革

  (一)國企改革基本思路

  一是科學分類。為發揮各種資本的優勢,依據行業性質和地位不同,現在國有企業應分為四類:(1)涉及國家安全的少數國有企業和國有資本投資運營公司國有獨資,政府運營;(2)涉及國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域的如高科技和軍工産業企業,保持國有絕對控股;(3)涉及支柱産業和高新技術産業等行業的重要國有企業,保持國有相對控股;(4)國有資本不需要控制並可以由社會資本控股的國有企業,可採取國有參股形式或者全部退出。

  二是優勢互補。基於上述分類使各種所有制資本取長補短、相互促進、共同發展。國有資本的優勢是:資金和科技實力較強,政府資源較多,信用等級較高,在融資方面有一定優勢,市場整合能力和議價實力強;不足是:政企不分導致決策不能自主,盈虧無須自負導致預算軟約束和效率較低行為異化,壟斷削弱競爭壓力和能力,觀念落後包袱沉重。國內民營資本的優勢是:機制(人事、勞動和分配)靈活,自主決策效率較高,對市場足夠敏感,約束剛性,成本控制和管理完善;不足是戰略和用人方面不夠穩定,公司治理現代化程度不高,容易搞成家族企業,資金人才等方面實力不高。

  外資的優勢是:具有相對較高的技術、管理經驗,有品牌、銷售網路、商業模式等國際視野,有全球技術和市場開發能力,但對中國市場和規則不夠熟悉。(2)、(3)、(4)類企業改革方案設計要體現上述優劣勢,比如同一個企業內部不同資本代表人按照優勢進行分工合作。

  三是出資人差異。國資委作為出資人,負責(1)類企業的運轉和國有資本增減調劑,同時負責(1)、(2)和(3)類企業的經營管理過程中的合規性監管。針對上述分類中的(2)、(3)、(4)類企業,各組建兩家國有資本投資、運營公司作為出資人,分別負責三類企業的投資運營和資本保值增值;國有資本投資運營公司決定對部分行業和企業的進出和投資數量;在合規經營和國有資本總量不減少的情況下,國資委和國有資本投資運營公司不干預企業的生産經營。

  四是放手經營。完善(2)、(3)、(4)類企業的現代公司治理結構,國有資本代表僅負責與政府溝通協調和及時向出資人反饋經營資訊,業務經營全部放給非公資本。(1)類企業的生産經營資訊公開,接受監督。

  五是總量增值。四分法基礎上,國有資産只在本類企業內部保持總量保值增值,不求每個企業每項投資都盈利。第(1)類企業出現虧損或者擴大資本金時,由國資委出面協調(2)、(3)、(4)類企業對應的國有資本投資運營公司補虧或增加投資。

  (二)具體改革建議

  一是組建國有獨資的國有資本投資運營公司。設定資本規模下限,(2)、(3)、(4)類企業出資組建國有資本投資和運營公司,介於國資委和實體企業之間,負責國有資産的投資經營和存量資産的流動重組,以及國有資本在市場上的投資、運營和總量增值,只從事國有資本經營管理不從事具體産品經營。

  二是進一步明確國資委職能。國資委負責向(1)類企業派駐高級經營管理人員並對其考核;同時負責國有資本投資運營公司的章程、預算和調劑管理,明確國資委和企業董事會之間的權責界限,審議批准公司預算,強化預算管理和約束;負責不同國有資本投資運營公司之間的資本調劑和交易。國資委紀檢和審計部門負責所有國有資本的合規交易。

  三是加快推進(2)、(3)、(4)類國有企業改革。推進母公司層面的公司化和混合所有制改革,多方式推進國有企業改制上市,暫不具備上市條件的通過引入投資者實現股權多元化。引入具有資金、技術、管理優勢的戰略投資者,引入社保基金、保險基金和股權投資基金等機構投資者參與國有企業改制重組。按照資本市場的要求和規則運作,公開主要經營資訊接受市場監督。國有資本投資運營公司以出資人身份派駐代表,負責反映經營資訊供投資運營公司決策參考。

  四是完善企業考核和治理結構。第(1)類企業仍由國資委根據國家戰略需要委派高級管理人員,以是否完成國家下達任務為考核標準,公開重要經營資訊。國資委不直接干預第(2)、(3)類企業,由投資運營公司根據情況派駐出資人代表,考核兼顧國家任務和盈利,前者看國家任務基礎上的盈利,後者則是各佔50%平均。第(4)類企業由投資運營公司派駐代表,以利潤最大化為考核標準。進一步完善公司法人治理結構,確保混合所有制企業按市場規律運營。

  五是改革企業內部激勵機制。第(1)類國企不以盈利為目的,收入和管理類似參照國家機關工作人員。國有資本投資運營公司高管薪酬由國資委核定區間,非高管按照投資運營業績取得收入。(2)、(3)、(4)類混合所有制企業所有員工完全按照市場機制獲得收入,新老劃斷,消除新員工體制內外的身份差異,出臺重點員工持股計劃。

  國有企業既要承擔社會職能和公共利益,又要提高企業效率實現保值增值。國企改革本質目的就是在上述兩者之間找出最佳平衡點。結合當前我國國有企業面臨主要問題、最新國企改革的探索、國企改革的關鍵問題,筆者認為,應分類推進國企改革思路,並由此重新理順國資委、國有資本投資運營公司和國有企業之間的關係。

  為發揮各種資本的優勢,依據行業性質和地位不同,現在國有企業應分為四類:(1)涉及國家安全的少數國有企業和國有資本投資運營公司國有獨資,政府運營;(2)涉及國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域的如高科技和軍工産業企業,保持國有絕對控股;(3)涉及支柱産業和高新技術産業等行業的重要國有企業,保持國有相對控股;(4)國有資本不需要控制並可以由社會資本控股的國有企業,可採取國有參股形式或者全部退出。基於上述分類使各種所有制資本取長補短、相互促進、共同發展。

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